Balanço 2023: A chapa tá quente – e não é brincadeira!

Reorganização da administração pública federal: logo em janeiro, fazendo valer o que já havia indicado em seus discursos durante a COP 27, no Egito – para a qual fora convidado antes mesmo de reassumir o país – Lula levou adiante medidas de reorganização da administração federal para dar centralidade à pauta climática. A Política por Inteiro fez um apanhado dos principais ajustes organizacionais feitos pelo novo governo para estancar o desapreço pela agenda climática, posto em prática pelo antecessor. A chamada transversalização da agenda climática no Brasil, a primeira das 10 medidas sugeridas pelo Instituto Talanoa, semanas antes, fez com que mais de uma dúzia de órgãos públicos federais institucionalizassem e passassem a operar temas da pauta climática. Este movimento de introjeção do clima teve novo capítulo no “pacotaço de junho”, com o estabelecimento do Comitê Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM). Enquanto principal instância de coordenação da política climática do Brasil, é bem verdade que a primeira reunião do CIM tardou, e só veio a ocorrer em setembro, mas serviu para aprovar, de uma só vez, cinco resoluções importantes para retomar a estruturação e a atualização da política climática do país. Aqui é preciso distinguir o que é necessário e o que é suficiente: apenas criar uma institucionalidade climática nos órgãos federais não é suficiente para dar consistência à agenda no país, mas é necessário fazê-lo, uma vez que, sem uma visão transversal e integrada, essa consistência jamais virá. Além, é claro, de que política é feita de sinais. Para dentro e para fora do país. A rápida movimentação do governo para dar uma “liga climática” na administração federal – cujo principal símbolo é o CIM – é, portanto, um passo a ser comemorado.

No entanto, a oposição impediu que a Medida Provisória de reestruturação da administração pública, editada por Lula, passasse ilesa. Ela até virou Lei, mas muita coisa ficou “fora de lugar” em relação ao esperado pelo governo. Foram os casos de:

• O Cadastro Ambiental Rural (CAR), instrumento-chave para o combate ao desmatamento, que foi para o “novo” Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos (MGI); 
• A demarcação de terras indígenas, que diferentemente do esperado, não ficou com o Ministério dos Povos Indígenas (MPI), e retornou ao Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP);
• Vinculação da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) ao Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional (MIDR), ainda que a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) tenha ficado sob a batuta do MMA.

O PPCDAm ressuscitou: após hiato de quatro anos, a quinta fase do Plano de Prevenção e Controle do Desmatamento na Amazônia Legal (PPCDAm) foi lançada em junho, com 12 objetivos estratégicos, que se desdobram em 194 ações no atual período. Vale lembrar que, entre 2005 e 2012, esforços feitos a partir do PPCDAm foram responsáveis pela redução de até 83% do desmatamento (quando comparado à linha de base estabelecida). Um dos itens do “pacotaço de junho” do governo federal, a “ressuscitação” do PPCDAm no contexto de aumento do desmatamento e de queimadas na Amazônia nos últimos anos é absolutamente importante, tanto pelo gesto político quanto pela efetividade em direção ao controle do desmatamento. No entanto, como todo plano extenso e abrangente, o PPCDAm precisa ser acompanhado de perto por uma governança inclusiva e participativa, capaz de monitorar sua efetividade na ponta. Uma das metas de destaque é o compromisso de destinar 3 milhões de hectares de Unidades de Conservação (UCs) até 2027, o que pode colaborar decisivamente para a aterrissagem de políticas de recuperação de áreas degradadas e, ainda, de superação dos problemas de manejo e governabilidade nas chamadas Terras Públicas Não-Destinadas (TPND), áreas nas quais as taxas de desmatamento têm sido altas nos últimos anos. A quinta e atual fase do PPCDAm foi analisada pela Política por Inteiro. Para 2024, espera-se que o Plano seja capaz de articular-se aos planos estaduais e municipais de combate ao desmatamento, e que políticas de fomento que caminham paralelas ao PPCDAm tenham sua implementação acelerada – como é o caso do Proveg – e iniciem operação de imediato, assim que elaboradas, como no caso do Plano Nacional de Bioeconomia, em gestação. O sucesso do PPCDAm depende que o conjunto de políticas de comando e controle, ordenamento territorial, fomento à produção sustentável e incentivo a serviços ambientais funcionem de maneira orquestrada, sob pena de galope do desmatamento no decorrer desta década, tal qual o Brasil testemunhou na última.


Terras indígenas: Depois de quatro anos sem nem um centímetro de terra indígena (TI) demarcada, o primeiro ano do governo Lula realizou oito demarcações e mais duas ampliações de TIs já demarcadas anteriormente. Considerando o contexto anterior, as demarcações representam um importante avanço na garantia de proteção destes territórios, porém o governo federal não cumpriu a meta anunciada  para 2023, de 14 processos de demarcação concluídos. As terras indígenas, muito além de sumidouros de carbono, guardam o modo de vida dos povos originários, sendo resistência ao desmatamento e guardiãs da biodiversidade. Por isso, é urgente imprimir um ritmo acelerado nas demarcações, especialmente em territórios extensos, localizados em áreas sensíveis de conflito territorial e que convivem constantemente com a violência das invasões.

Ainda na corrente de reconhecimento de direitos dos povos originários, o STF decidiu, por 9 votos a 2, que é inconstitucional a “tese do marco temporal” para demarcação e reconhecimento de terras indígenas no Brasil. Um dos assuntos de maior repercussão no Brasil em 2023, a decisão do STF levou o Executivo a publicar com vetos a Lei que regulamenta os direitos indígenas reconhecidos na Constituição. Alegando questões de segurança jurídica, a Frente Parlamentar da Agropecuária (FPA) manifestou, em nota, que trabalharia para derrubar os vetos do Executivo. E assim o fez, em dezembro, quando o presidente do Congresso, Rodrigo Pacheco, republicou a lei sem os vetos de Lula. O tema se transformou num verdadeiro teste à harmonia entre os Poderes em 2023 e os embates seguirão a ecoar em 2024. Assim como comunidades tradicionais, os povos indígenas exercem papel fundamental na conservação de florestas, e exatamente por esse motivo, não bastassem as tensões com garimpeiros, desmatadores e grileiros, o ano de 2023 foi marcado por muito assédio de “caubóis do carbono” na Amazônia, com promessas de ganhos altos e fáceis pela venda do carbono, sem no entanto demonstrarem garantias e retorno justo aos povos da floresta, sejam eles indígenas, quilombolas ou tradicionais. Os Ministérios Públicos Federal (MPF) e Estadual do Pará (MPPA) chegaram a expedir uma nota técnica acerca da situação. Aliás, os governos amazônicos ainda caminham, de maneira heterogênea, na construção de seus sistemas jurisdicionais de REDD+, que terão o desafio de organizar e regular como o estado deverá se comportar diante da miríade de projetos, públicos ou privados.


Reconhecimentos de territórios quilombolas: O reconhecimento de territórios quilombolas está entre os 10 pontos para acelerar a descarbonização do Brasil. Em 2023, foram 61 Terras de Comunidades Remanescentes de Quilombos reconhecidas e declaradas pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), em diversas regiões do Brasil, de acordo com o mapa abaixo.

Esta é apenas uma etapa do processo de titulação das terras, cada vez mais urgente, já que reduz a pressão sobre essas áreas e permite que a rota de descarbonização do Brasil não se descole da justiça climática.



PPCerrado também está de volta: na esteira da reativação de políticas públicas centrais para a redução das emissões brasileiras de gases de efeito estufa, em novembro o governo reativou o PPCerrado, lançando sua 4ª fase. Assim como o PPCDAm, o plano passou por um período de consulta pública. Em 2023, se de um lado a Amazônia apresentou redução das curvas de desmatamento e queimadas, por outro o Cerrado brasileiro sofreu com a escalada de alertas, que de setembro a dezembro de 2023, a cada mês, duplicou ou triplicou em relação ao mesmo mês do ano anterior, segundo dados do Inpe. Assim como o “irmão” amazônico, em 2024 o PPCerrado precisará demonstrar uma governança ativa para fazê-lo instrumento de inflexão da curva de tendência em desenho desde 2020.


Revisão da NDC: em setembro, durante a Cúpula da Ambição Climática na Semana do Clima de Nova York, a ministra Marina Silva anunciou a correção da NDC brasileira, devolvendo a ambição climática do Brasil aos níveis de 2015, quando submetida a primeira NDC do país. O Instituto Talanoa analisou tecnicamente os valores das metas apresentadas e constatou que o país de fato eliminou os “gracejos matemáticos” da era Bolsonaro, emitindo um importante sinal de seriedade e compromisso à comunidade internacional, recolocando o país em linha com um importante princípio do multilateralismo: o da vedação ao retrocesso (o chamado “no backsliding”). A declaração das metas em valores absolutos, não apenas em porcentagens, previne eventuais malabarismos matemáticos com alterações de valores-base. Em seguida, a Talanoa também teceu uma avaliação em detalhes da nova NDC e apresentou recomendações para novas atualizações de ambição com incremento de meta, especialmente a que o país deverá apresentar já em 2025, quando presidirá a COP30.


Destrave de recursos da compensação ambiental federal: a Câmara Federal de Compensação Ambiental (CCAF), órgão colegiado formado por MMA, Ibama e ICMBio para avaliar e destinar recursos financeiros decorrentes do licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental de alçada do Ibama, destinou para Unidades de Conservação da Natureza, entre agosto e novembro, R$ 390,8 milhões, montante em sua maioria proveniente de empreendimentos licenciados em favor da Petrobras. Trata-se de destinações relevantes, já que se transformam em investimentos e custeio para a criação de novas UCs e também a implementação das unidades já existentes. Todavia, ainda há, do ponto de vista federativo, a necessidade de aprimorar estas destinações, observando a lógica de Sistema Nacional (e não “Federal”) que é o SNUC, assim como o próprio Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA). A falta de uma visão sistêmica aplicada nas destinações deste tipo de recurso se torna evidente quando, de parte a parte, analistas e dirigentes de órgãos estaduais e federais fazem alegações na mesma linha: as destinações são pequenas para UCs estaduais e municipais porque estes entes, quando podem, também nada ou muito pouco destinam para as UCs federais, dizem analistas de ICMBio e Ibama, autarquias que compõem a CCAF. A mesma formulação é utilizada como resposta por representantes estaduais, como uma espécie de reciprocidade desfavorável à sustentabilidade financeira das áreas protegidas no Brasil. A previsão do Ibama é que outros R$ 330 milhões sejam destinados nas próximas reuniões, já em 2024.


O CMN entrou em ação… o Conselho Monetário Nacional (CMN), maior instância do sistema financeiro brasileiro, deu importante contribuição para a redução das emissões brasileiras. Em junho, editou a Resolução CMN nº 5.081/2023, que alterou o Manual de Crédito Rural e estabeleceu critérios mais firmes de acesso a financiamento bancário no Brasil. Para 2024, é esperado que essa medida agilize a redução de imóveis rurais com impasses no Cadastro Ambiental Rural (CAR), posto que a norma impede a concessão de créditos para imóveis rurais “que não estejam inscritos ou cuja inscrição se encontre cancelada ou suspensa” no Sistema Nacional de Cadastro Ambiental Rural (SICAR). Além disso, a norma também estabelece um filtro para desestimular a sobreposição de imóveis rurais a Unidades de Conservação incompatíveis com o aproveitamento econômico direto e com os respectivos planos de gestão (manejo), um antigo problema de “enxuga-gelo” da gestão pública, especialmente na Amazônia. Em agosto, o CMN ainda aprovou uma resolução que reestrutura as condições de financiamento com recursos do Fundo Clima. Esse movimento teve por objetivo alinhar o fundo às novas prioridades do governo federal na agenda climática e de transição ecológica, além de melhorar o quesito de sustentabilidade financeira do próprio fundo, frente aos investimentos necessários à política de transformação ecológica do governo, liderada pelo Ministério da Fazenda, em alinhamento com o MMA.


… E a CVM também! A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), órgão vinculado ao Ministério da Fazenda, também não ficou atrás: em outubro anunciou que instituições financeiras operantes no Brasil devem elaborar e publicar relatórios anuais de ESG. Em 2024 e 2025, a publicação será voluntária, mas, para instituições de capital aberto, a partir de 2026 a publicação desses relatórios se torna obrigatória. Nos próximos anos, é esperado que a medida mostre “quem é quem” no mercado e dê visibilidade a práticas institucionais que caminhem em direção à sustentabilidade, mas principalmente gere condições para auditorias e análises de impacto da atuação institucional, a partir dos dados colocados em domínio público, evitando greenwashing. Os relatórios devem ser padronizados conforme determina o Board de Padrões de Sustentabilidade Internacional (ISSB), trazendo, dessa forma, condições de comparabilidade entre relatórios de diferentes instituições atuantes dentro e fora do Brasil.


Mercado de carbono: elencado pela Talanoa como um dos 10 pontos para a descarbonização do Brasil de 2023 a 2026, o Sistema Brasileiro de Comércio de Emissões (SBCE) foi aprovado pela Câmara, por meio do PL 2148/2015. Na prática, linhas gerais, a proposta estabelece limites de emissões para cada atividade, abaixo dos quais cada operador poderá transacionar ativos de sua redução, em mercado regulado, com operadores que não atinjam a redução esperada. O PL fixa ainda penalidades para infrações cometidas por operadores integrados ao SBCE, na expectativa de reduzir progressivamente as emissões do país pela indução de uma mudança comportamental nos processos de produção e consumo. Em 2024, o PL vai à apreciação no Senado Federal, onde são esperados aperfeiçoamentos ao texto da Câmara, que pode ser mais claro e conciso. Paira ainda uma incerteza sobre se o Senado se dedicará ao PL aprovado na Câmara, ou se reaproveitará o PL 412/22, de iniciativa do Senado – costurado pelo Executivo, o qual, na opinião dos especialistas da Talanoa, se apresentou como a melhor das propostas dos projetos dedicados a instituir um mercado regulado de carbono no Brasil. A matéria já havia sido discutida pelos senadores e enviada para os deputados. Porém, com a determinação de que o PL originário da Câmara encabeça o bloco de apensados, esta passa a ser a casa iniciadora, e o Senado a revisora. O mercado de carbono regulado brasileiro pode ser um diferencial na competitividade global, uma vez que grandes centros consumidores se movimentam em direção à taxação de carbono para produtos de importação, reduzindo a oneração de produtos nacionais menos carbono intensivos. Em junho, a Talanoa havia destacado sete motivos para que o Brasil tenha, o quanto antes, seu mercado regulado de carbono. O instituto também apresentou uma análise sobre o desenho institucional proposto para o SBCE e como aprimorá-lo.