Política Climática por Inteiro 2025
Avanços e desafios às vésperas da COP30
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Citação Sugerida: TALANOA, 2025
Política Climática por Inteiro 2025: Avanços no ano da COP30 e desafios para 2026
Instituto Talanoa, 2025. 72 páginas
Versão atualizada em 5 de fevereiro de 2026
IMPRENSA: imprensa@institutotalanoa.org
EDIÇÕES ANTERIORES
ÍNDICE
O ESTADO DA POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL
INVENTÁRIO DE POLÍTICAS
INTRODUÇÃO
• O Plano Clima: o mapa do caminho
• Uso da Terra: maior fonte de emissão, concentra a maior parte da solução
• Agropecuária: ainda desalinhada da agenda climática
• Energia: transição aos trancos
• Processos Industriais: baixa ambição
• Resíduos: problema que pode ajudar na solução
• Adaptação: o grande desafio da implementação
• Inteligência artificial: datacenters incentivados, mas só com energia limpa ou renovável
• Financiamento climático: um desafio grande, mas o custo é menor que da inação
• Governança climática: em busca de maior institucionalidade
CONSIDERAÇÕES FINAIS: SÃO MUITAS AS VERDADES INCONVENIENTES
LISTA DE ACRÔNIMOS
O ESTADO DA POLÍTICA CLIMÁTICA NO BRASIL EM 2025
Em 2025, monitoramos 41 áreas de políticas públicas relacionadas à mudança do clima no Brasil. Destas, identificamos 21 avanços, alguns bastante significativos, como na estratégia de adaptação climática e na expansão das energias renováveis.
Outras 15 áreas apresentaram avanços insuficientes, entre elas a implementação da NDC 2025–2030, o ritmo lento de descarbonização da indústria e a falta de coordenação na governança climática.
Em três áreas fundamentais para o sucesso da política climática: Agropecuária, Águas e Saneamento, e Mineração não houve nenhum avanço em 2025. Esses setores não assumiram compromissos firmes com a agenda do clima.
Duas áreas foram identificadas em retrocesso, incluindo uma das mais críticas para o enfrentamento do aquecimento global: os combustíveis fósseis, que ainda constam nos planos futuros do governo.
Já a política tributária deixou a condição de retrocesso observada em 2024 e apresentou um avanço firme. Oceanos, Periferias e Favelas, mantiveram a trajetória positiva iniciada no ano anterior.
Já a agenda voltada para Povos Indígenas e Comunidades Tradicionais, apesar do avanço registrado em 2024, teve um ritmo mais lento em 2025.
Os 21 avanços em áreas-chave superam os 20 registrados em 2024. Os desafios permanecem em setores estratégicos que demandam ações robustas, com foco na implementação das políticas climáticas.
INTRODUÇÃO
No ano em que o planeta se aproximou ainda mais do limite de aquecimento global de 1,5°C, e nos deixou diante de danos climáticos maiores e irreversíveis, o Brasil avançou na elaboração de um plano para implementar os compromissos assumidos na Convenção do Clima para 2030 e 2035, rumo às emissões líquidas zero em 2050.
Chegamos ao final ao ano em que o Brasil sediou a COP30 com um mapa do caminho para um país com menor emissão de carbono e mais resiliente à mudança climática, mas também com o enorme desafio de tirar do papel o que foi desenhado no Plano Clima. A implementação do Plano Clima certamente será tema das eleições de 2026.
O país se vê diante do risco de não cumprir a meta de emissões de gases de efeito estufa definida para 2025. Essa meta, de 1,32 Gt de CO2e, significa reduzir 720 milhões de toneladas de dióxido de carbono em três anos, com base no mais recente inventário oficial de emissões, de 2022. Mas um eventual descumprimento só deve aparecer no final de 2026, provavelmente projetado no próximo Relatório Bienal de Transparência (BTR), uma obrigação que os países têm a cada dois anos no Acordo de Paris.
Por ora, o Brasil tem contado basicamente com o combate ao desmatamento para reduzir as emissões locais. A taxa anual de desmatamento divulgada pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) às vésperas da COP30 mostrou mais um ano de queda de desmatamento na Amazônia e também no bioma Cerrado. Em três anos, o combate ao desmatamento teria evitado a emissão de cerca de 700 milhões de toneladas de CO2e na atmosfera, segundo projeção do Ministério do Meio Ambiente.
A redução do desmatamento, inclusive aquele legalmente autorizado, é peça chave na estratégia climática do Brasil nos próximos anos, ao lado da restauração florestal.
O Plano Clima não aponta, lamentavelmente, um caminho para o Brasil se afastar dos combustíveis fósseis, como determinou a COP28, em Dubai, com base no Primeiro Balanço Global do Acordo de Paris. No roteiro traçado até aqui, o Brasil expande o papel de um dos grandes produtores mundiais de petróleo, destinado sobretudo à exportação. Mesmo considerando que a queima de petróleo exportado não pesa na contabilidade das emissões brasileiras, a manutenção da maior fonte de aquecimento global não é compatível com os esforços para estabilizar o clima no planeta.
A licitação de novos poços de petróleo, inclusive na fronteira da Foz do Amazonas, foi uma das peças nos movimentos contrários à estabilização climática. E foi acompanhada por outras decisões favoráveis a combustíveis fósseis em leilão de capacidade de energia e um forte negacionismo do Congresso Nacional, que aprovou o desmonte do licenciamento ambiental no Brasil e ameaça até anistiar o passivo de vegetação nativa nos imóveis rurais.
O mesmo tipo de dificuldade política travou o envio ao Congresso da nova Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), que deverá substituir a lei de 2009, já defasada. No início de outubro, depois de mais de um ano de espera, o governo submeteu a proposta de PNMC a uma consulta pública.
A proposta de projeto de lei ajuda a dar ins-titucionalidade aos compromissos climáticos brasileiros e ao Plano Clima. A tramitação no Congresso Nacional será certamente uma das prioridades da agenda climática em 2026.
Os esforços para a adaptação às mudanças climáticas avançaram no país. Além de uma estratégia nacional detalhada em 16 diferentes setores, a articulação entre governo federal, Estados e municípios deve colocar de pé em 2026 planos locais em 581 municípios considerados críticos. Esses planos chegam combinados com os esforços do Programa Cidades Verdes Resilientes, como se verá nas próximas páginas.
Este terceiro anuário da série Política Climática por Inteiro começa por um “onde estamos” na trajetória de descarbonização e segue organizado, como nas edições anteriores, pelos setores de emissões, conforme são reportados nos inventários nacionais (gráfico 2). Outros capítulos abordam a adaptação às mudanças climáticas, o financiamento e a governança climáticos e também o tema da inteligência artificial, de forma a compor um panorama das políticas climáticas brasileiras, seus avanços e principais desafios.
ONDE ESTAMOS: A LACUNA PARA O ALCANCE DOS COMPROMISSOS NO ACORDO DE PARIS
O mais recente retrato da posição brasileira em sua trajetória para neutralizar as emissões de gases de efeito estufa em 2050 data de 2022, último ano da gestão Bolsonaro. Os dados do último inventário nacional foram divulgados em dezembro de 2024, no primeiro Relatório Bienal de Transparência (o BTR, na sigla em inglês). O próximo inventário nacional está previsto para o final de 2026, com o reporte das emissões de 2024.
Esse retrato mostra que o Brasil havia voltado ao nível de emissão de 2 Gt de dióxido de carbono equivalente em 2021, coisa que não se via desde 2006, empurrado pela alta do desmatamento no final da década passada. A trajetória tem forte relação, aliás, com o desmatamento, nossa principal fonte de emissão de gases de efeito estufa. Toda vez que o desmatamento sobe, as emissões aumentam. E vice-versa.
O retrato também mostra a dificuldade em reduzir as emissões dos demais setores, sobretudo na agropecuária, amplamente dominada pelas emissões de metano da chamada fermentação entérica, o processo digestivo do gado. Tanto a agropecuária, como os setores de energia, processos industriais e resíduos mantêm emissões em alta no Plano Clima, que projeta um corte entre 49% e 58% das emissões de 2022 até 2035.
A estimativa de emissões brasileiras de 2024, divulgado às vésperas da COP30 pelo Sistema de Estimativa de Emissões e Remoções de Gases de Efeito Estufa (SEEG), do Observatório do Clima, indicou uma forte redução das emissões por Uso da Terra, já computada a captura de carbono por restauração florestal. O esforço, não acompanhado pelos demais setores, seria insuficiente para o cumprimento da meta brasileira para 2025.
Previsto pelo Acordo de Paris, o primeiro Relatório Bienal de Transparência evitou projetar o descumprimento da meta estabelecida para 2025 pela nossa Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC, na sigla em inglês), conforme a atualização do compromisso internacional feita em 2023. Mas já estava evidente que reduzir de 2,039 Gt CO2e para 1,32 Gt CO2e, ou 719 milhões de toneladas de CO2e em três anos, seria uma missão quase impossível.
“No momento de aprovação desse BTR1, o governo brasileiro estava em fase de análise e validação dos resultados das projeções de emissões de GEE. Apesar dos resultados ainda não serem apresentados neste BTR, o país vem avançando nas projeções e cenários de emissões de GEE. As projeções devidamente concluídas e validadas serão apresentadas no próximo BTR”, diz o relatório, adiando a projeção sobre o cumprimento da meta de 2025 para dezembro de 2026.
Considerando o fato de que o primeiro Balanço Global do Acordo de Paris recomendou um corte de 43% das emissões globais até 2030 e um corte de 60% até 2035, com base nas emissões de 2019, vemos que o Brasil precisa recuperar o prejuízo de andar na contramão da agenda climática, sobretudo entre 2017 e 2021.
(1) Processos Industriais e Uso de Produtos
(2) Uso da Terra, Mudança do Uso da Terra e Florestas
Fonte: Relatório do Inventário Nacional de GEE do Brasil, 2024
O PLANO CLIMA
O mapa do caminho
O desafio número um da agenda climática em 2025 era colocar de pé um plano que detalhasse o caminho para o país alcançar os compromissos assumidos internacionalmente (tabela 1) no âmbito da Convenção do Clima da Organização das Nações Unidas. Desde o final de 2023, o Plano Clima vinha sendo construído no âmbito de Grupos de Trabalho do Conselho Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM), que conta com a participação de 23 ministérios.
Sua aprovação ocorreu em reunião virtual do CIM em 15 de dezembro, depois de mais de dois meses de adiamentos provocados por resistências do setor da agropecuária. O impasse foi resolvido mediante a criação de mais um plano setorial de mitigação, destinado a lidar com o desmatamento em áreas privadas, mas sem mencionar o termo desmatamento e devidamente separado do plano setorial da agropecuária. Além disso, a participação do setor na redução das emissões foi reduzida de 37% para 21%, considerada a meta mais ambiciosa para 2035.
Sem considerar oficialmente perdida a meta de 2025, o Plano Clima trabalha nas metas para 2030 e 2035. Submetido a consultas públicas a partir do final de 2024, o plano é composto de estratégias nacionais de mitigação e adaptação, 8 planos setoriais de mitigação, 16 planos setoriais de adaptação e mais cinco estratégias transversais, ainda em desenvolvimento no momento de elaboração deste relatório.
Essas estratégias transversais tratam de temas não menos importantes, como transição justa e os meios de implementação, que dirão como financiar e tirar do papel quase mil ações do Plano. Há também estratégias visando capacitação e monitoramento e transparência, que dizem respeito aos pilares da governança climática.
O horizonte do Plano Clima é 2035, terceira escala no compromisso climático brasileiro, antes de alcançar emissões líquidas zero em 2050.
O intervalo estabelecido para 2035, entre 850 milhões de toneladas de CO2e e 1,05 Gt de CO2e foi objeto da NDC submetida pelo governo brasileiro à Convenção do Clima em novembro de 2024, durante a COP de Baku, no Azerbaijão.
No momento de elaboração deste relatório, uma estratégia de longo prazo, orientada por neutralizar as emissões de gases de efeito estufa em 2050, ganhava contornos no Ministério do Planejamento, que coordena a Estratégia 2050(3).
Para efeito de elaboração dos planos setorPara efeito de elaboração dos planos setoriais de mitigação, o Plano Clima realocou emissões dos cinco setores do inventário nacional em oito planos. O esforço de cada um pode ser visto na tabela 2. No conjunto, esses planos setoriais aterrizam o compromisso brasileiro na Convenção do Clima e representam uma redução entre 49% e 58% em relação às emissões de gases de efeito estufa registradas em 2022.
Ao resumir as principais premissas adotadas na construção do Plano Clima, o texto da Estratégia Nacional de mitigação explica que foram consideradas as alternativas de menor custo para reduzir as emissões brasileiras.
“Desempenham um papel central na mitigação, entre outras medidas, a eliminação do desmatamento ilegal e a redução e a compensação da supressão legal da vegetação nativa, a recuperação da vegetação nativa, a restauração de pastagens degradadas, a expansão dos sistemas integrados lavoura-pecuária-floresta, a disseminação de tecnologias para produção agrícola de baixo carbono, a ampliação dos sistemas de terminação intensiva de bovinos, o crescimento das fontes renováveis de energia elétrica, a expansão sustentável da produção e uso de biocombustíveis, a descarbonização dos setores de mobilidade urbana e transportes, o desenvolvimento de novas tecnologias de remoção de carbono na produção bioenergética e o descolamento (“decoupling”) entre crescimento econômico e aumento de emissões em todos os setores”, diz o texto.
Nota-se que o esforço para reduzir emissões até 2035 está concentrado no combate ao desmatamento – tanto ilegal como aquele au-torizado por lei em propriedades rurais. Nesse caso, o Plano Clima prevê o pagamento de incentivos que desestimulem a retirada de vegetação nativa nos imóveis rurais, algo que vem sofrendo forte resistência do setor. O plano também conta com uma parcela considerável de restauração florestal para que o Brasil cum-pra a meta já de 2030.
A restauração florestal é a forma mais “barata” de capturar carbono da atmosfera. No caso das propriedades privadas, essa captura de carbono pode se dar tanto pela recuperação de passivos de vegetação nativa como pela conversão de pastagens degradadas.
O setor de mudança do uso da terra, responsável historicamente pelo maior volume de emissões brasileiras, passa a ser o que mais captura carbono da atmosfera, no horizonte do Plano Clima (com emissões distribuídas entre os planos setoriais de Mudanças do Uso da Terra em Áreas Públicas e Territórios Coletivos e Mudanças do Uso da Terra em Áreas Rurais Privadas.
As emissões negativas esperadas nesse setor compensariam am-bições limitadas nos demais setores. Na tabela 2 também fica claro como o esforço para reduzir emissões é limitado na indústria e na produção de energia, com projeção de aumento de até 34% e 44%, respectivamente, em suas emissões. Outras limitações serão expostas mais adiante, na analise de cada um dos setores.
No detalhamento do quadro resumo acima, ficará claro que o esforço de mitigação previsto pelo Plano Clima tem lacunas rele-vantes em relação ao que era esperado dele. A principal dessas lacunas é a falta de um sinal claro de transição para longe dos combustíveis fósseis, conforme previsto na declaração final da COP de Dubai, com base no primeiro Balanço Global do Acordo de Paris (GST, na sigla em inglês)(4).
Ao reconhecer a necessidade profunda, rápida e sustentada das emissões de gases de efeito estufa, a declaração final da COP indicou, em seu famoso parágrafo 28, uma transição para longe dos combustíveis fósseis, “de forma justa, equilibrada e equitativa”, de modo a atingir emissões líquidas zero até 2050.
A Contribuição Nacionalmente Deteminada (NDC)(5), compromisso brasileiro na Convenção do Clima diz: “Em linha com o parágrafo 28, o Plano Clima proverá detalhes para a expansão da geração de eletricidade e, a médio e longo prazo, a substituição gradual do uso de combustíveis fósseis por soluções de eletrificação e biocombustíveis avançados, bem como a expansão da produção de biocombustíveis associados à captura e ao armazenamento de carbono para atender à demanda por emissões negativas”. A NDC criou uma expectativa que não se cumpriu.
O quinto objetivo (entre 12 objetivos nacionais) da Estratégia Nacional de Mitigação fala em “incentivar a substituição de combustíveis fósseis, promovendo o desenvolvimento e o uso eficiente de biocombustíveis sustentáveis, soluções de eletrificação e de hidrogênio de baixa emissão de carbono”.
As ações do Plano Clima, no entanto, pelo menos até 2035, projetam aumento nas emissões tanto na produção de energia, como na indústria e no setor de transportes, onde há uso de combustíveis fósseis, como mostra a tabela 2.
Outra lacuna significativa no Plano Clima tem lugar no setor de agricultura e pecuária. Sabe-se que este é o setor da economia brasileira que mais emite gases de efeito estufa. Sem considerar o desmatamento, de que a atividade também é em grande parte responsável, para a abertura de áreas para lavouras e pastagens, a agropecuária responde por 30% das emissões brasileiras.
O segundo dos objetivos da Estratégia Nacional de Mitigação fala em “fomentar a ampla adoção de modelos de produção agrícola e pecuária sustentáveis e de baixa emissão de GEE, garantindo a segurança alimentar de todos”.
Mas não há, no Plano Clima, medida para enfrentar a maior fonte de emissões do setor, a fermentação entérica, decorrente do processo digestivo do gado, responsável por 65% dos gases de efeito estufa do setor e quase a quinta parte (20%) das emissões totais do Brasil, de acordo com dados do inventário nacional usados na Estratégia Nacional de Mitigação.
Só para uma medida de comparação, a fermentação entérica emite quase quatro vezes o volume de emissões de caminhões, ônibus rodoviários e da aviação doméstica juntos, que representam a maior parcela de queima de combustíveis fósseis no país.
O Plano Clima mantém a Agropecuária como o setor que mais emite gases de efeito estufa até 2035, tanto no cenário de maior como o de maior ambição da meta brasileira, como indica o gráfico 7.
As rotas de redução das emissões de gases de efeito estufa no Brasil serão detalhadas nos capítulos seguintes.
USO DA TERRA
Maior fonte de emissão, concentra a maior parte da solução
Os alertas de desmatamento na Amazônia somaram em maio de 2025, em um único mês, 960 km2 de perda de floresta. Além de apontarem um aumento de 92% em relação aos alertas de desmatamento registrados no mesmo mês do ano anterior, as imagens de satélites mostraram uma mudança de padrão. Naquele mês, os alertas foram dominados (51%) por indicação de colapso florestal, decorrentes de incêndios reiterados, oficialmente classificadas como desmatamento por degradação progressiva.
Foi com alívio que a ministra Marina Silva (Meio Ambiente) anunciou às vésperas da COP30 a taxa anual de desmatamento, medida pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) entre agosto de 2024 e julho de 2025. Apesar do peso crescente nos últimos anos das florestas colapsadas por queimadas, que fogem ao controle do combate ao desmatamento, a Amazônia teve a menor taxa de desmatamento em 11 anos: 5.796 km2, numa queda de 11,08% em relação ao ano anterior.
No Cerrado, a área desmatada foi maior do que na Amazônia: 7.235 km2, extensão essa concentrada no Matopiba, a fronteira agrícola que se expande nos estados do Maranhão, Tocantins, Piauí e Bahia. Foi o segundo ano de queda no desmatamento no bioma depois de uma sequência de altas.
E outra boa notícia, já que a legislação ambiental admite que os proprietários rurais desmatem entre 20% e Às vésperas do início da COP30, oficializou um esboço do Plano Nacional de Desenvolvimento da Bioeconomia (PNDBio)(6), a ser implementado no prazo de dez anos. O plano era aguardado havia mais de um ano, desde o lançamento da Estratégia Nacional de Bioeconomia, com o objetivo de coordenar e implementar as políticas públicas destinadas ao desenvolvimento de um novo modelo de desenvolvimento econômico e produtivo baseado no uso sustentável, na regeneração e na conservação da biodiversidade.
Espera-se que o plano atue paralelamente às ações de comando e controle no combate ao desmatamento, sobretudo na Amazônia. As metas do plano devem ser definidas até fevereiro de 2026.
Entre agosto de 2024 e julho de 2025 – período de apuração da taxa oficial de desmatamento, a quantidade de operações de fiscalização foi quase 148% maior do que a do mesmo período anterior. O número de ocorrências de crimes ambientais pulou de 932 para 1.754. Mais de 75 ações civis públicas foram movidas pela Advocacia Geral da União e pelo Ibama contra o desmatamento e incêndios na região.
O combate integrado ao fogo via decreto presidencial(7) e normas mais rígidas que vedam a concessão(8) de crédito a desmatador ou a proprietário rural em situação irregular no Cadastro Ambiental Rural foram medidas relevantes contra fraudes ambientais. Só até agosto de 2025, quase 6,5 mil operações de crédito foram bloqueadas, segundo o Banco Central.
Entre os 81 municípios considerados prioritários no combate ao desmatamento(9), 70 prefeitos aderiram ao combate à degradação florestal. Eles contam com recursos públicos federais para ações locais. Em 78% desses municípios, o desmatamento caiu; em 22%, o desmatamento aumentou, segundo o Ministério do Meio Ambiente, num balanço apresentado em agosto. O bioma cerrado também conta com uma lista de 60 municípios prioritários para o combate ao desmatamento(10).
Paralelamente ao combate ao desmatamento, avançou a recuperação da vegetação nativa. No final de 2024, o governo anunciou a revisão do Plano Nacional de Recuperação da Vegetação Nativa (Planaveg), com a meta de recuperar 12 milhões de hectares até 2030(11).Essa é a mesma meta da primeira NDC brasileira, anunciada em 2016.
Durante a COP, o Ministério do Meio Ambiente anunciou(12) que 3,4 milhões de hectares de vegetação nativa haviam sido restaurados, pouco mais do que a quarta parte da meta para 2030. A maior parte desses 3,4 milhões de hectares corresponde à regeneração natural em Unidades de Conservação e Terras indígenas.
Os dados sobre avanços no programa são incipientes, embora haja estimativas no documento de análise da agenda transversal ambiental, divulgado pelo Ministério do Planejamento, em parceria com o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)(13), gráfico 11.
A recuperação de vegetação nativa é um dos pressupostos mais relevantes considerados no Plano Clima em seu capítulo sobre uso da terra e florestas e conta sobretudo com a recuperação dos passivos ambientais em imóveis rurais.
Além do cumprimento da meta de recuperação de 12 milhões de hectares até 2030 e a recuperação mais 8,9 milhões de hectares no período até 2050, o Plano Clima considerou como pressupostos a eliminação do desmatamento ilegal até 2030, a redução da supressão legal de vegetação nativa mediante incentivos econômicos e a compensação da supressão legal da vegetação nativa a partir de 2030.
No conjunto de projeções do Plano Clima, como foi mencionado mais acima, a maior contribuição na redução das emissões cabe ao setor do uso da terra. A análise das tabelas do Plano Clima informa que a redução do desmatamento e a restauração florestal arcarão com a redução e a captura de até 1.084 gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente na meta mais ambiciosa para 2035.
O combate ao desmatamento em áreas publicas, florestas protegidas tanto em unidades de conservação e terras indígenas e a restauração florestal em áreas públicas e territórios protegicos responderão pela redução ou captura de 698 milhões de toneladas de carbono entre 2022 e 2035.
O plano setorial de mudanças de uso da terra em áreas públicas e territórios coletivos projeta uma curva acentuada já em 2025, ainda a ser confirmada. Depois das pressões do setor agropecuário, o combate ao desmatamento nos imóveis rurais reduziu sua participação na queda de emissões de gases de efeito estufa para 386 milhões de toneladas de carbono na meta mais ambiciosa. A versão final do Plano Clima registra uma emissão remanescente por desmatamento nesses imóveis entre 201 e 205 milhões de toneladas de carbono equivalente em 2035.
Já a recuperação de vegetação nativa e a conversão de pastagens degradadas responderão pela captura de mais 128 milhões de toneladas de carbono da atmosfera até 2035 em relação a 2022.
Esses resultados relativos ao combate ao desmatamento e à restauração florestal foram alocados em dois planos setoriais diferentes, analisados aqui em conjunto no setor de uso da terra e florestas.
Caso os esforços concentrados do Plano Clima no combate ao desmatamento e na recuperação da vegetação nativa não produzam os resultados esperados, o corte de emissões terá de se dar nos demais setores da economia. O acompanhamento das metas será anual, mediante relatórios de monitoramento e avaliação, um dos pilares da governança climática.
AGROPECUÁRIA
Ainda desalinhada da agenda climática
A versão final do Plano Clima aprovada em 15 de dezembro de 2025, após uma dura negociação, retirou o compromisso com o combate ao desmatamento e limitou a um máximo de 6% a redução das emissões de gases de efeito estufa do setor, numa parcela que supera 30% das emissões brasileiras.
A tabela 5 mostra que as metas tanto para 2030 como para 2035 admitem ligeiro aumento das emissões no grupo dominado pela fermentação entérica – o processo digestivo do gado. No cenário mais ambicioso do Plano Clima para 2035, as emissões desse grupo cairiam 6%.
A relação do setor agropecuário com a agenda climática tem se mostrado difícil. Ao mesmo tempo que responde por uma parcela considerável das emissões de gases de efeito estufa no Brasil, a atividade agropecuária resiste em reduzir as emissões, mesmo dependendo enormemente da estabilidade do clima para produzir.
Até aqui, a principal política destinada a reduzir emissões do setor é o Plano ABC, renomeado em sua versão mais recente, de 2020 a 2030, como Plano Setorial de Adaptação à Mudança do Clima e Baixa Emissão de Carbono na Agropecuária, com vistas ao Desenvolvimento Sustentável. Ou, na versão mais enxuta: Plano de Adaptação e Baixa Emissão de Carbono na Agricultura – ABC+.
Embora o Plano já tenha completado 25 anos, desde a sua primeira fase, o Relatório Bienal de Transparência (BRT) expôs obstáculos à avaliação de seus resultados. De acordo com o relatório, o SICOR ABC+, sistema do Banco Central do Brasil para registar operações de crédito rural relacionado ao Plano ABC+ tinha dificuldade de obter dados para “responder aos indicadores, metas, e compromissos instituídos no ABC+”. Note que a meta de mitigação do ABC+, medida em milhão em Mg de CO2e até 2030, está muito distante das emissões de 622 milhões de toneladas de CO2e em 2022, registradas no setor em um único ano.
O painel de acompanhamento(14) de resultados do ABC+ no site do Ministério da Agricultura e Pecuária (MAPA) tem dados atualizados apenas até 2022 e restritos à recuperação de pastagens degradadas. De acordo com esse painel, da meta de recuperar 30 milhões de hectares de pastagens degradadas, já teriam sido recuperados 16,9 milhões de hectares. Em outras palavras, a meta para o período já teria sido cumprida em mais de 56%.
Essas informações não batem, no entanto, com o Programa Nacional de Conversão de Pastagens Degradadas, criado em 2023 e rebatizado em 2025 como “Caminho Verde”(15), com o objetivo recuperar 40 milhões de hectares de pastagens degradadas em 10 anos. Esse programa conta com recursos mobilizados no segundo leilão Eco Invest (ver mais no capítulo: Financiamento Climático – Um desafio grande, mas o custo é menor que da inação).
O Plano Setorial da Agricultura e Pecuária aponta barreiras financeiras e falta de maior capacitação técnica para a adoção em larga escala das tecnologias do Plano ABC+. Mas o fato é que apenas uma parcela pequena do Plano Safra, de financiamento da produção rural, é destinada às tecnologias que reduzem a emissão de gases de efeito estufa da ativi-dade. Neste ano, foram anunciados R$ 516,2 bilhões para a agricultura empresarial
Estudo do Instituto Talanoa (16) divulgado em julho mostra que o Programa para Financiamento a Sistemas de Produção Agropecuária Sustentáveis (RenovAgro), principal linha de investimento na chamada agricultura de baixa emissão de carbono, com R$ 8,15 bilhões previstos, conta com o equivalente a 17,14% da parcela de investimentos com juros equalizados com dinheiro do contribuinte O Instituto Talanoa vem defendendo que empréstimos que contam com juros beneficiados com recursos da União deveriam ser integralmente direcionados para a agropecuária de baixa emissão de carbono
O Renovagro representa apenas 8% do investimento total do Plano Safra 2025/2026, considerados tanto juros livres como aqueles controlados, mas sem aporte de dinheiro público, e os juros equalizados. Do conjunto total dos recursos tanto para custeio como para investimentos anunciados em julho, apenas 1,6% são para a produção mais alinhada aos compromissos assumidos pelo Brasil na agen-da climática, enquanto a maior parte ainda está voltada para a agropecuária tradicional.
O Plano Safra da Agricultura Familiar, com previsão de R$ 89 bilhões para os pe-quenos agricultores, dá destaque maior ao contexto da crise climática, já que foram criadas linhas para apoiar a agroecologia, a irrigação sustentável e a adaptação às mudanças climáticas.
A agricultura familiar também conta com ações inovadoras no Plano Setorial de Agricultura e Pecuária, como a implantação de corredores agroecológicos produtivos em regiões metropolitanas. É uma ação que, como diz o plano, articula segurança alimentar e a redução das emissões de gases de efeito estufa, não apenas por capturar carbono no solo como por reduzir as emissões associadas ao transporte de alimentos.
O transporte de cargas é um dos maiores desafios na redução das emissões por queima de combustíveis fósseis, como se verá no capítulo seguinte. Os corredores agroecológicos têm como vantagem adicional a estimativa de investimento entre médio e baixo no Plano Clima.
Uma inovação relevante no Plano Safra foi o alinhamento de uma parte maior dos financiamentos à conformidade com o Zoneamento Agrícola de Risco Climático (ZARC)(17), medida voltada à redução de perdas causadas por eventos. Para ter acesso ao Seguro Rural (com subsídio público) ou ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuária (Proagro), que consumiu neste ano quase R$ 7 bilhões de recursos públicos, os produtores devem seguir janelas de menor risco climático. Em setembro, resolução do Conselho Monetário Nacional (CMN) abriu uma linha de crédito de R$ 12 bilhões para refinanciamento de produtores que tiveram perdas de safras desde 2020(18).
ENERGIA
Transição aos trancos
Pode ter passado despercebido, mas o Brasil bateu um recorde histórico em julho deste ano. Segundo a Agência Nacional do Petróleo (ANP), a produção total de petróleo e de gás no mês ul-trapassou a marca de 5 milhões de barris equi-valentes de petróleo diários. A produção de pe-tróleo foi 22,5% superior à de julho de 2024, e a produção de gás natural em julho cresceu 26,1% na comparação com o mesmo período.
No dia seguinte, ainda no início de setembro, a presidente da Petrobras, Magda Chambriard, declarou que a estatal manterá a prioridade na produção de combustíveis fósseis até 2035; a produção pela empresa de energia renovável (solar, eólica e hidrogênio verde) ficaria para depois dessa data. A Petrobras anuncia ser “líder na transição energética”, mas seu plano de negócios para o período 2026-2030 trouxe uma redução de quase 20% dos investimentos em energias renováveis, sobretudo eólica, solar e biorefino.
Na abertura dos trabalhos da COP30, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva defendeu um “mapa do caminho” para o fim da dependência dos combustíveis fósseis, maior fonte de emissão de gases de efeito estufa no planeta. Poucos dias depois de encerrada a COP, um despacho presidencial estabeleceu prazo até início de fevereiro de 2026 para os ministérios de Minas e Energia, Fazenda, Meio Ambiente e Casa Civil apresentarem proposta de resolução do Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) com um mapa do caminho para a “redução gradativa da dependência de combustíveis fósseis no país”.
Mas a transição para longe dos fósseis estabelecida da declaração final da COP de Dubai, em 2023, segue sem cronograma definido no Brasil, como nos demais países do mundo.
Foram vários os momentos em que a política climática brasileira andou na contramão das projeções da Agência Internacional de Energia (IEA, na sigla em inglês), que apontam a redução da demanda por petróleo ainda no final desta década.
Também em setembro, o Ministério de Minas e Energia mexeu nas regras para contratação de re-serva de capacidade e dois leilões marcados para março de 2026, que contratarão usinas a carvão e térmicas a óleo e diesel. Usinas a biodiesel ficaram de fora. Nos dias seguintes à COP30, o governo deixou de vetar incentivo a usinas de carvão na lei que reorganiza o setor elétrico. Com isso, até 2040 haverá a compra compulsória da eletricidade produzida por usinas a carvão com contratos vigentes em 31 de dezembro de 2022 e com previsão de término não superior a 31 de dezembro de 2028.
Mais grave é o fato de o Plano Clima, na versão submetida à consulta pública, não indicar claramente a redução da produção nem do consumo de combustíveis fósseis.
As emissões contabilizadas oficialmente no setor de energia, foram distribuídas para efeito da Estratégia Nacional de Mitigação em cinco planos setoriais diferentes. Por ordem de grandeza, são eles: Transportes, Cidades (tanto pelas emissões de mobilidade urbana como de edificações), Produção de Energia, Indústria e Agricultura.
No conjunto de ações que tratam da produção e do consumo de energia, o Plano Clima projeta um aumento de até 14% das emissões de gases de efeito estufa até 2035. Na hipótese mais otimista de ficarmos no piso da banda do nosso compromisso climático nesse período, ocorreria uma redução de 15% nas emissões. Há pressão maior na continuidade ou aumento de queima de combustíveis fósseis na produção de energia, na indústria e nos transportes, com possibilidade de aumentarem suas emissões, respectivamente, em 44%, 34% e 16% até 2035. Chama a atenção no Plano Setorial de Produção de Energia a projeção de queda no percentual de fontes renováveis na geração de energia elétrica. A primeira das “ações impactantes” do plano fala em suprir o aumento da demanda com manutenção ou aumento do percentual de renovabilidade da matriz elétrica. Os números, no entanto, vão em outra direção.
Considerados não apenas o Sistema Interligado Nacional (SIN), mas também os sistemas isolados, a importação de eletricidade e a autoprodução não-injetada na rede, a matriz elétrica brasileira é 88,2% renovável, segundo dados do Balanço Energético Nacional(19). As metas do Plano Clima são de 82,7% de renovabilidade em 2030 e algo entre 82,7% e 86,1% em 2035. Ou seja, a matriz elétrica brasileira, espécie de orgulho nacional, ficará menos limpa no horizonte do Plano Clima.
O texto submetido à consulta pública menciona entraves financeiros sobretudo para tecnologias de armazenamento de energia, assim como obstáculos como o uso intensivo de minerais estratégicos em baterias. E justifica que considerou uma média histórica de renovabilidade, já que a geração hidrelétrica está sujeita a variações, por conta de eventos climáticos extremos. Períodos de seca reduzem a geração de energia por hidrelétricas.
Outras ações ditas “impactantes” decorrem da lei dos Combustíveis do Futuro(20), aprovada em 2024, e dizem respeito ao uso de biocombustíveis e à produção de combustível sustentável de aviação (SAF). A adição de biodiesel e etanol ao diesel e à gasolina sobem, respectivamente, para 20% e 30% em 2030 e para 25% e 35% em 2035. Desde agosto de 2025, a adição de à gasolina já é de 30%. Desde então, a mistura de biodiesel ao diesel é de 15%.
A produção nacional de combustíveis sintéticos subirá para 1,6 bilhão de litros em 2030 e para algo entre 2,6 a 4,5 bilhões de litros de SAF e de diesel verde em 2035, ainda de acordo com as metas do Plano Clima. O aumento da produção de biometano também consta da lista de ações impactantes, com menor emissão de gases de efeito estufa em relação ao gás (de origem fóssil).
Os transportes lideram no consumo de energia no Brasil (33,2%), sobretudo por conta do transporte de cargas por rodovias. Na sequência, aparecem as indústrias (31,7%), e residências (10,8%).
No Plano Clima, essas emissões de transportes, contabilizadas oficialmente no setor de energia no inventário nacional de gases de efeito estufa, aparecem alocadas nos planos setoriais e transportes e cidades, com as respectivas metas tanto para 2030 como para 2035.
Não há meta, no Plano Clima, referente ao percentual de renovabilidade da matriz energética brasileira, que alcançou 50% em 2024, bem acima dos 14,3% de fontes renováveis médios no mundo. No Brasil, o petróleo ainda responde por 34% da oferta interna de energia. Com o gás natural e o carvão mineral, as fon-tes fósseis somam 48,1% da matriz energética. Com uma matriz elétrica que recua em percentual de fontes renováveis e uma matriz energética sem indicação clara de abandono gradual dos combustíveis fósseis até 2035, seria possível perguntar: que transição energética é essa?
Eis a explicação trazida no Plano Clima: “Se em outros países a transição está associada a mudanças expressivas em suas matrizes, no Brasil o desafio está em como aproveitar da melhor forma o benefício da diversidade das fontes renováveis e explorar suas possíveis complementaridades e sinergias para manter a segurança energética, reduzir a pobreza energé-tica e diminuir ainda mais as emissões de GEE”. O Plano Setorial de Produção de Energia deixa para o período entre 2035 e 2050 a “intensificação da transição no setor de petróleo e gás”, numa futura etapa da transição energética, supostamente mais profunda, da qual fariam parte a consolidação de fontes reno-váveis e de baixa emissão, a adoção ampla e integrada de sistemas de armazenamento, a produção e uso de hidrogênio de baixa emis-são, uso crescente de bioenergia, combustíveis sintéticos e Bioenergia com Captura e Armazenamento de Carbono (BECCS), além da expansão da matriz nuclear.
Peça-chave na transição energética brasileira, a produção de biocombustíveis tem investimentos estimados em R$ 110 bilhões entre 2025 e 2035(21), segundo estudos da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), para o Plano Dece-nal 2035. A maior parcela desses investimentos teria como destino a produção de combustível sustentável de aviação (SAF) e hidrogênio de baixa emissão de carbono, a expansão de canaviais (mantendo a cana-de-açúcar como principal matéria prima para a produção de etanol) e também na produção de etanol de milho.
Em 2025, avançou a transição energética de sistemas isolados da Amazônia, que substituem a geração por meio de térmicas a diesel, ainda que sem resultados medidos em termos de redução das emissões de gases de efeito estufa. O Programa Energias da Amazônia, lançado em 2023, conectou as seguintes localidades ao Sistema Interligado Nacional (SIN): Cruzeiro do Sul, Feijó e Taraucá, no Acre, Parintins, Itaquatiara e Juriti, no Amazonas, e Oeiras, Cotijuba e Santa Cruz do Ariri, no Pará. Até o final do ano, o Ministério de Minas e Energia prevê concluir a linha de transmissão entre Manaus (AM) e Boa Vista-RR, a única capital amazônica ainda em sistema isolado. E os próximos leilões para sistemas isolados já deverão contar com um percentual mínimo de 22% de energias renováveis.
A ampliação da oferta de energia renovável também sofreu reveses em 2025. O principal deles foram os cortes na geração eólica e solar determinados pelo Operador Nacional do Sistema (ONS) para não sobrecarregar o sistema. O excesso na oferta de energia limpa poderia causar apagões na rede, daí a necessidade de cortes. Até meados de setembro, deixaram de ser gerados por essas fontes limpas 4,3 mil GWh, volume 230% superior ao montante de redução forçada de todo o ano de 2024(22).
As soluções para o problema de excesso de oferta de energia renováveis passam por investimentos em linhas de transmissão e em megabaterias para estocar essa geração, além de instalar empreendimentos que dependam de muita energia, como datacenters, próximos da geração, e limitar a produção de pequenos sistemas solares.
Associada fortemente à pauta da transição energética, a exploração de minerais críticos e estratégicos ainda não havia ganhado uma política específica até o fechamento deste relatório. São minérios usados na geração de energia eólica e solar e em baterias para carros elétricos, por exemplo.
O governo optou por apoiar o projeto de lei apresentado na Câmara com o apoio do Instituto Brasileiro de Mineração (IBRAM), que teve aprovado um pedido de urgência para a sua votação em setembro, mas que segue em deliberação.
O PL 2780/2024(23) propõe a criação de um Comitê de Minerais Críticos e Estratégicos presidido pelo ministro de Minas e Energia e composto por mais 7 ministros, representantes de Estados e municípios, do setor privado e da sociedade civil. Esse comitê teria como competências apoiar o licenciamento da ex-ploração desses minerais, assim como garantir incentivos à pesquisa e produção. Dado preocupante: o projeto não prevê salvaguardas ambientais específicas, como a mineração em áreas protegidas na Amazônia ou em terras indígenas. Tampouco orienta claramente a agregação de valor a esses minérios em território nacional, admitindo a exportação de commodities.
Em maio, o Ministério de Minas e Energia apresentou estimativas de reservas e produção de uma lista de minerais críticos ou estratégicos, como lítio, cobre, níquel, nióbio, terras raras, cobalto, vanádio e grafite. O próprio MME admite que a pesquisa mineral no Brasil (e o consequente dimensionamento de reservas) ainda é incipiente, área em que vêm sendo investidos recursos do Orçamento da União.
PROCESSOS INDUSTRIAIS
Baixa ambição
A indústria brasileira responde por cerca de 8,8% do total das emissões de gases de efeito estufa no país. Contando a queima de combustíveis fósseis, o Plano Clima prevê que as emissões da indústria brasileira aumentem até 11% até 2030 e entre 13% e 34% até 2035, comparados aos níveis de 2022. Ao final desse período do Plano Clima, a participação da indústria no total de emissões de gases de efeito estufa do país saltaria dos 8,8% para algo entre 23% e 24% em 2035.
O texto do plano setorial da indústria submetido à consulta pública atribuiu esse aumento das emissões a projeções de crescimento econômico do país. Paralelamente ao aumento das emissões, ocorreria uma substituição gradual de combustíveis fósseis. A meta seria garantir a participação de fontes energéticas renováveis no consumo da indústria acima de 65% em 2030 e 2035.
Está previsto o uso do gás (fóssil) por mais tempo e substituindo outros combustíveis mais poluentes, como carvão e óleo combustível, “enquanto se avança no desenvolvimento de soluções de baixo carbono, como o biogás e biometano, eletrificação, hidrogênio de baixa emissão de carbono, cogeração industrial e captura de carbono”.
O texto do plano setorial afirma ainda que sua implementação enfrenta “um conjunto significativo de riscos e incertezas de natureza tecnológica, regulatória, econômica, sociopolítica e institucional”.
As metas setoriais da indústria parecem não estar de acordo a política industrial lançada em 2024, conhecida como Nova Indústria Brasil (NIB). Sua missão 5, com investimentos públicos estimados em R$ 88,3 bilhões em bioeconomia, descarbonização e transição e segurança energéticas, até 2033, previa cortar em 30% a emissão de gases de efeito estufa por valor adicionado do Produto Interno Bruto (PIB) da indústria e elevar em 50% a participação dos biocombustíveis na matriz energética de transportes, além de aumentar o uso da biodiversidade.
Em julho, sem estimativas de redução nas emissões de gases de efeito estufa, o governo lançou estimulo à produção e ao consumo de veículos mais limpos e econômicos, por meio da redução da alíquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Carros com menor emissão poderão ter a alíquota do imposto zerada. O incentivo faz parte do Programa Mover (Mobilidade Verde e Inovação) e passaria a valer ainda em 2025, com vigência prevista até dezembro de 2026.
No fechamento desse relatório, era aguardada a divulgação de uma Estratégia Nacional de Descarbonização Industrial (ENDI).
RESÍDUOS
Problema que pode ajudar na solução
Ligado ao tratamento de lixo e esgoto, o setor de resíduos é responsável por cerca de 4% das emissões de gases de efeito estufa no país. Representa um desafio grande para cidades como o Rio de Janeiro, onde lidera como a principal fonte de emissão de gases do aquecimento global; em São Paulo, é a segunda maior fonte de emissões. No Plano Clima é um dos setores que apresentam queda nas emissões no período até 2035, entre 12 e 19%.
O setor é apontado como parte da solução para a transição energética, por meio do aproveitamento de gases produzidos em aterros sanitários e estações de tratamento de esgoto. Entre as metas do Plano Setorial de Resíduos, estão aproveitar energeticamente 45% do biogás gerado em aterros sanitários e 25% do biogás gerado em estações de tratamento de efluentes sanitários domésticos até 2035. O uso desse biogás ajuda na substituição de combustíveis de origem fóssil.
Falar em resíduo é falar em políticas de saneamento, ainda distante da universalização. A coleta seletiva de lixo está presente em apenas 32,2% dos municípios. Embora 70% dos resíduos coletados sejam enviados a aterros sanitários, muitos municípios mantêm lixões e aterros inadequados.
Dados de 2022 mostram que pouco mais da metade da população brasileira tem acesso a redes de esgoto e pouco mais da metade do esgoto coletado é submetido a tratamento. Entre os sistemas de tratamento, predominam os de baixa eficiência na redução dos gases de efeito estufa, como lagoas anaeróbias e fossas sépticas com filtros, sem captura de gases para aproveitamento energético.
ADAPTAÇÃO
O grande desafio da implementação
Em meados de agosto de 2025, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico reconheceu “Situação Crítica”(24) de escassez hídrica por mais de dois meses nos rios das bacias dos rios Juruá, Purus e Acre, que registram com níveis d’água muito abaixo da média esperada para esse período do ano. Uma situação que se repete desde 2023 na Amazônia.
No restante do país, ondas de calor intensas, com temperaturas recordes no verão, e muito frio no final de junho, com geada forte e neve no Sul. Chuvas acima da media em algumas regiões do país e eventos de seca em outras.
Mesmo sem o registro no ano de uma tragédia como a que matou 169 pessoas, afetou a vida de outros dois milhões e custou R$ 60 bilhões aos cofres públicos federais, em 2024, o país chega ao final do ano com uma estimativa de quanto eventos extremos causados pela mu-dança do clima podem custar ao país no futuro próximo. Cálculos feitos na construção da Estratégia 2050, conduzida pelo Ministério do Planejamento, avança na casa de trilhões de reais, que deve ser divulgada até o fim deste ano.
Num cenário de aquecimento global de 4 graus, um cenário bastante indesejável, a economia brasileira pode perder R$ 17 trilhões, ou o equivalente a um PIB e meio até 2050. Se o planeta não conseguir conter as emissões de gases de efeito estufa, o país pode perder mais de 4 milhões de empregos nesse mesmo cenário.
Estimativas oficiais mais recentes indicam que as mudanças climáticas já atingiram mais de 113 milhões de brasileiros de forma direta na última década, em quase 5 mil municípios e com prejuízos bilionários.
O Brasil é um país bastante vulnerável à mudança do clima, como apontam estudos usados na Estratégia Nacional de Adaptação, a ser lançada oficialmente ainda em 2025. O gráfico 20 mostra que aumentam as chances de todos os tipos de eventos extremos, como ondas de calor, períodos prolongados de secas e chuvas intensas em todas as regiões do país, mesmo com cenários de um aquecimento global de 1,5ºC, de que nos aproximamos rapidamente.
A elevação do nível do mar só não atinge o Centro-Oeste porque a região não tem mar. Em compensação, essa região, que abriga a maior parte da produção agropecuária do país, já é a mais atingida por períodos prolongados de seca, sobretudo na fronteira do Matopiba, que reúne parte do Maranhão, o Tocantins, o Piauí e a Bahia. É nesse território que se expande a produção do maior produto de exportação brasileiro, a soja.
A escassez de água aparece como uma das prioridades da Estratégia Nacional de Adaptação e seus 16 planos setoriais, tanto pelos impactos na geração de energia hidrelétrica como de alimentos e também de navegabilidade. A plataforma Adapta Brasil, em processo de aprimoramento, inclusive com a possibilidade de visualização dos impactos em diversos setores por município, já aponta uma projeção considerada “otimista” de que quase 60% dos municípios brasileiros enfrentarão escassez hídrica já em 2030
Entre os impactos da mudança climática na saúde da população, a plataforma Adapta Brasil traz o risco aumentado de doenças como dengue, zika e chikungunya por ondas de calor. Já em 2030, a projeção é de risco alto ou muito alto para ondas de calor em nada menos do que 89% dos 5.570 municípios brasileiros. A mancha vermelha no mapa abaixo, área de maior risco, abrange mais de 2.000 municípios.
O Plano Clima Adaptação equivale ao Plano Nacional de Adaptação (PNA) brasileiro a ser submetido às Nações Unidas. O plano lista 12 metas nacionais, que se desdobram em outras 312 metas setoriais a serem alcançadas por meio de 830 ações detalhadas em 16 planos setoriais de adaptação.
Entre as metas, está a que reduz para 7,5% o total dos municípios com insegurança hídrica e atender com obras de prevenção de riscos de desastres pelo menos 4 milhões de pessoas expostas ameaça de enchentes, inundações e deslizamentos de terra no país (tabela 13).
Para reduzir o impacto de ondas de calor e de chuvas intensas nas cidades, o Plano Clima Adaptação prevê ampliar em 180 mil hectares (ou 1.800 km2) a cobertura vegetal em áreas urbanas, com prioridade para os municípios com maior risco climático. Para uma medida de comparação, isso equivale a 31% da área desmatada na Amazônia na mais recente taxa oficial.
Um avanço notável na agenda de adaptação foi a seleção de 581 municípios considerados prioritários, que contarão com capacitação em 2026 para a elaborar seus planos locais de adaptação. A seleção, feita em conjunto com os governos de 26 Estados e do Distrito Federal, envolve uma população que quase 53 milhões de habitantes, ou o equivalente a cerca de 26% da população brasileira, segundo nota técnica(25). Nos estados do Rio Grande do Norte e do Rio Grande do Sul, a seleção teve a abrangência territorial ampliada para abarcar consórcios de municípios. No caso do Rio Grande do Sul, a seleção de um número maior de municípios deve-se à emergência climática vivida no estado em 2024.
Diante da urgência em lidar com os impactos das mudanças climáticas e da grande lacuna de financiamento para esse tipo de projeto, o Instituto Talanoa insiste na necessidade de o alinhamento dos investimentos públicos à resiliência climática. Neste capítulo sobre adaptação, chamamos a atenção para a carteira de investimentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que reúne os R$ 1,3 trilhão de investimentos planejados para o período 2023-2026, tanto com dinheiro público como com parcerias privadas e recursos de empresas estatais.
Intitula-se Cidades Sustentáveis e Resilientes(26) a maior fatia de investimentos do PAC. Esse eixo do programa soma investimentos de R$ 531,5 bilhões (cerca de 41% do total). Dentro desse eixo, no entanto, a maior parcela dos gastos previstos é destinada ao programa Minha Casa Minha Vida, de produção habitacional e acesso à moradia. O programa não conta com critérios claros de análise de riscos climáticos e promoção de resiliência.
O financiamento habitacional detém a segunda maior fatia dos investimentos desse eixo, que destina uma parcela menor a obras de prevenção de desastres, gestão de resíduos sólidos, esgotamento sanitário, mobilidade urbana e urbanização de favelas, mais alinhados à agenda de adaptação às mudanças climáticas, com R$ 54,8 bilhões no total, entre 2023 e 2026. Esse valor representa apenas 18% dos investimentos previstos no mesmo período em petróleo e gás, que contribuem para o agravamento da crise climática.
Ainda assim, recursos do PAC são apontados como uma fonte importante de recursos para a adaptação a curto prazo em documento(27) sobre financiamento do Programa Cidades Verdes Resilientes (PCVR), uma espécie de guarda-chuva para as ações de adaptação nas cidades e que contará com um banco de projetos.
INTELIGÊNCIA ARTIFICIAL
Datacenters incentivados, mas só com energia limpa ou renovável
Uma negociação de meses, conduzida pelo Ministério da Fazenda, foi concluída em setembro de 2025 para atrair a instalação de data centers no Brasil. Com a edição de medida provisória(28), foram criados a Política Nacional de Datacenters e o Regime Especial de Tributação para Serviços de Datacenter (REDATA). Datacenters são centrais de armazenamento, processamento e gestão de grandes volumes de dados e aplicações digitais.
A medida provisória sinalizou o enfrentamento do principal problema associado a esse tipo de instalação, cuja ampliação está associada ao uso crescente de recursos de inteligência artificial. O texto condiciona a concessão de incentivos fiscais a critérios de sustentabilidade a serem definidos ainda e que foram submetidos à consulta pública até o final de outubro. Entre esses critérios está a exigência de que o fornecimento de energia elétrica se dê exclusivamente por fontes limpas e renováveis de geração, por meio de contratos de suprimento ou autoprodução.
O consumo gigante de energia por data centers cria uma preocupação extra para a agenda climática. Estudo da Agência Internacional de Energia (IEA, na sigla em inglês)(29) revela que o consumo de energia elétrica no mundo por conta dos data centers irá dobrar até 2030, com essas instalações consumindo quase 3% da demanda global de energia.
Daí a importância de que o aumento do consumo de energia no país não se dê por queima de combustíveis fósseis. Os cenários de aumento de consumo de energia do Plano Clima ainda não contemplam esse aumento da demanda por datacenters, no entanto.
A medida provisória que cria a política de data centers e os respectivos incentivos fiscais também condiciona os benefícios do ReData ao menor consumo de água, usada para a refrigeração dessas instalações. O texto exige apresentação de índice de eficiência hídrica inferior a cinco centésimos de litro por quilowatt-hora.
Os benefícios do ReData valem por 5 anos e devem custar ao contribuinte brasileiro, por meio da renúcia de impostos, R$ 5,20 bilhões em 2026, R$ 1,00 bilhão em 2027 e mais R$ 1,05 bilhão em 2028. A expectativa é que os incentivos atraiam R$ R$ 2 trilhões em investimentos e possam quadruplicar a capacidade de processamento de dados no Brasil em 10 anos.
Atualmente, 60% dos serviços digitais dependem de data centers no exterior. A exposição de motivos que acompanha a medida provisória de setembro, identifica nessa dependência “riscos substanciais à soberania nacional”. A medida provisória condiciona o acesso aos benefícios tributários do ReData à disponibilização de pelo menos 10% da capacidade instalada ao mercado interno.
Mas a instalação de data centers no Brasil continua despertando polêmicas. A Secretaria de Recursos Hídricos do Ceará autorizou a Casa dos Ventos, empresa parceira do TikTok na construção de um data center em Caucaia (CE), a usar um volume de água 7,3 vezes maior que o declarado no início do projeto(30), numa região com histórico de secas.
FINANCIAMENTO CLIMÁTICO
Um desafio grande, mas o custo é menor que da inação
O Brasil começa 2026 ainda sem uma estimativa clara do custo da implementação dos compromissos climáticos, tanto para reduzir emissões como para a adaptação às mudanças climáticas. Os chamados meios de implementação, que envolvem o financiamento climático foram submetidos à consulta pública(31) durante a COP30, sem valores. O documento da Estratégia de Meios de Implementação do Plano Clima identifica que o maior desafio do financiamento da agenda climática brasileira é reduzir o desmatamento legalmente autorizado em propriedades.
“A redução da supressão autorizada de vegetação nativa exige a construção de um novo arcabouço de incentivos econômicos positivos, capaz de tornar a conservação mais vantajosa e atrativa do que a conversão do uso da terra”, diz o texto da Estratégia. “As principais barreiras relacionadas à temática são a insuficiência de fontes de recursos previsíveis e na escala necessária para incentivar a manutenção da vegetação nativa”, completa.
Ao lado da restauração florestal, a adaptação aparece como prioridade na Estratégia lançada à consulta pública, sobretudo para aumentar a resiliência das cidades brasileiras à mudança do clima. Nesse capítulo, as soluções baseadas na natureza, como o plantio de árvores, têm destaque, por reduzir riscos de inundações e de ondas de calor.
É preciso destacar que uma das 12 metas do Plano Clima Adaptação estabelece que, até 2035, todas as obras e projetos de infraestrutura contratados pelo governo federal terão de considerar riscos climáticos. O alinhamento dos gastos públicos a um cenário de crise climática é da maior importância.
Qualquer que seja o valor, o custo da NDC dificilmente irá superar o custo estimado para o país caso não enfrente a crise climática. Estimativa preliminar feita no âmbito da Estratégia 2050, coordenada pelo Ministério do Planejamento, alcança a casa de R$ 17 trilhões em 25 anos em perda do PIB caso o planeta não acerte a rota para conter as emissões de gases de efeito estufa e caminhe para um cenário bastante distópico de 4 graus de aquecimento.
Sem registro de evento climático extremo como as inundações no Rio Grande do Sul, em 2024, o país vem avançando no financiamento climático. O mais notável mecanismo é o Fundo Clima, com dois braços principais: empréstimos via BNDES e o Eco Invest, de atração de recursos privados e estrangeiros por meio de leilões.
Desde 2024, o Fundo Clima vem contando com volumes crescentes de dinheiro do Orçamento da União, sobretudo a partir da emissão de títulos verdes no mercado internacional (três emissões até aqui) e, a partir de 2026, com a destinação de recursos do petróleo (73% da previsão de gastos do Fundo, segundo o Projeto de Lei Orçamentária Anual enviado ao Congresso).
A parcela do Fundo Clima operada pelo BNDES tem destinado a maior parte dos recursos ao financiamento de energia renovável, sobretudo a produção de energia fotovoltaica e usinas de etanol de milho, mostrou levantamento feito pelo Instituto Talanoa(32), que passou a monitorar mensalmente o Fundo Clima.
Em meados de 2025, o banco passou a analisar um volume sem precedentes de projetos de adaptação à mudança climática apresentados por estados e municípios(33), que contou em 2024 com valores insignificantes de empréstimos.
O aumento do financiamento à adaptação é uma das questões em estudo no grupo de trabalho coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente e que irá propor aprimoramento no plano de aplicação de recursos do Fundo Clima até março de 2026.
Na parcela Eco Invest, foram lançados quatro leilões destinados a atrair investimentos privados e estrangeiros para o financiamento climático. O terceiro e quarto leilões ainda estavam em curso no fechamento deste relatório. O segundo leilão destinará R$ 16,5 bilhões para a conversão de 1,4 milhão de hectares pastagens degradadas no pais, peça importante na estratégia climática. Esses recursos públicos do Fundo Clima mobilizarão outros R$ 13,7 bilhões da iniciativa privada, sendo 60% captados no mercado externo, segundo relatório do Tesouro Nacional(34).
A atração de recursos privados ficou aquém do primeiro leilão eco invest, realizado em agosto de 2024, quando cada real de dinheiro público atraiu 5,5 reais de dinheiro privado, em média. No segundo leilão, cada real público trouxe menos de um real privado
Embora os cofres públicos não tenham sofrido o impacto de eventos climáticos extremos como o do Rio Grande do Sul, a previsão de gastos com a gestão de riscos e desastres aumentou para R$ 2,7 bilhões até o final deste ano, por meio de créditos extraordinários. No ano passado, sem contar com a tragédia no Sul, os gastos alcançaram a marca de R$ 7 bilhões.
Fora do Orçamento da União, o financiamento climático conta com contribuição relevante do Fundo Amazônia. Com a retomada de doações de países em 2023, o fundo aprovou em 2025 R$ 2 bilhões(35) em novos projetos. O Fundo Amazônia tem um papel importante na restauração florestal, um dos pilares da estratégia climática brasileira. Editais do Restaura Amazônia, no valor de R$ 450 milhões, promovem o plantio de espécies nativas, sistemas agroflorestais, produção sustentável e geração de renda em terras indígenas, assentamentos e unidades de conservação. Como têm origem em doações de países ao Brasil, esses são recursos não-reembolsáveis.
Projetos de restauração da vegetação nativa também integram a Plataforma Brasil de Investimentos Climáticos e para a Transformação Ecológica (BIP)(36), lançada no final de 2024. Funciona como uma vitrine de projetos para atrair investimentos na transição para uma economia de baixa emissão de carbono. Soluções baseadas na natureza e bioeconomia constituem um dos setores prioritários, com impactos tanto na redução das emissões de gases de efeito estufa como na adaptação à mudança climática. Indústria e mobilidade urbana e energia são os outros setores prioritários. O potencial de investimentos indicada na plataforma em dezembro de 2025 era de R$ 23 bilhões.
Durante a COP30, o governo brasileiro investiu em outro mecanismo para ampliar o financiamento climático, o Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF na sigla em inglês), destinado a financiar a conservação de florestas tropicais em países em desenvolvimento e apoiar quem vive nelas.
Até o fechamento deste relatório, o TFFF contava com cerca a promessa de US$ 6,7 bilhões em investimentos, de um núcleo de aporte de recursos estimado em US$ 25 bilhões de governos, filantropia e fundos soberanos. O valor anunciado durante a COP ainda é insuficiente para o novo fundo rodar e alavancar mais US$ 100 bilhões no mercado. O estoque de florestas, indispensáveis na estabilização do regime climático, será remunerado mediante monitoramento por satélites. O Brasil espera contar com algo entre US$ 1 bilhão e US$ 1,5 bilhão (cerca de R$ 5 bilhões) por ano do futuro fundo.
Às vésperas da COP30, o Brasil estabeleceu(37) a Taxonomia Sustentável Brasileira, um mecanismo de classificação de investimentos, planejada para impulsionar investimentos sustentáveis tanto ambiental como socialmente. Objetivos climáticos, como a mitigação das emissões de gases de efeito estufa e adaptação às mudanças climáticas, são contemplados. Essa classificação oficial terá adoção voluntária, como referência para o mercado financeiro.
Não é considerado sustentável(38), por exemplo, o financiamento que envolver a supressão da vegetação nativa em imóveis rurais, mesmo que dentro dos limites legais previstos pelo Código Florestal.
Ainda em 2025, foi criada uma secretaria extraordinária no Ministério da Fazenda para cuidar da regulamentação do mercado regulado de carbono. O Sistema Brasileiro de Comercio de Emissões (SBCE) foi criado em 2024 por meio de lei, mas a previsão é que seus impactos para conter as emissões de gases de efeito estufa ainda demorem alguns anos.
As medidas de financiamento climático foram agrupadas no Plano de Transformação Ecológica (PTE) e podem ser acompanhadas por meio do monitoramento do Ministério da Fazenda(39).
GOVERNANÇA CLIMÁTICA
Em busca de maior institucionalidade
A política climática vem sendo conduzida desde 2023 de forma transversal, por meio do Conselho Interministerial sobre Mudança do Clima (CIM)(40)(41). O nível político envolve 23 ministros de Estado e constitui a instância máxima de deliberação, sob a presidência da Casa Civil.
No nível executivo, reúnem-se 11 ministérios no Subcomitê-Executivo (SUBEX), para as discussões numa etapa prévia do colegiado de ministros. Recentemente criadas, já para a fase de implementação do Plano Clima, três instâncias técnico-executivas estão separadas por três temas: mitigação, adaptação e monitoramento e avaliação.
Já no nível técnico, há oito grupos de trabalho. Esses GTs elaboraram tanto as estratégias nacionais e os planos setoriais de mitigação e adaptação, assim como a regulamentação do Sistema Brasileiro do Comércio de Emissões (SBCE) e a revisão da Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC).
Grupos técnicos ainda trabalham nas quatro estratégias transversais do Plano Clima: meios de implementação, transição justa, capacitação e monitoramento e avaliação, além de revisão no inventário brasileiro de emissões.
Instaladas no início de setembro, câmaras de assessoramento científico, articulação in-terfederativa e participação social terão papel consultivo. O papel das câmaras é, respecti-vamente, garantir bases e evidências científicas para as decisões do CIM, articular a ação climática nos diferentes níveis de governo e promover o diálogo com a sociedade civil, am-pliando a transparência das políticas climáticas. As câmaras atuam por meio de recomendações ao CIM.
O Instituto Talanoa avalia que o CIM teve um papel fundamental na elaboração do Plano Clima, mas que a implementação da política climática daqui para a frente requer uma estrutura mais robusta de governança. Essa estrutura, além de garantir a transversalidade necessária à política climática, precisa avançar na articulação e capacitação com entes federativos e em mecanismos de monitoramento e avaliação, além de manter alinhamento com evidências científicas.
Em 2025, a Talanoa publicou estudos desenvolvidos em parceria com a Fundação Getúlio Vargas(42), lançando algumas propostas para o debate, entre elas a criação de um Sistema Nacional do Clima. Diferentemente de sistemas de políticas públicas como o Sistema Único de Saúde e do Sistema Nacional de Assistência Social, esse novo sistema teria um papel maior de coordenação do que de prestação de serviços.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
São muitas as verdades inconvenientes
Em 2007, Uma Verdade Inconveniente ganhou o Oscar de melhor documentário e seu principal personagem, o então vice-presidente dos Estados Unidos Al Gore, levou o Nobel da Paz, junto com o Painel Intergover-namental sobre Mudanças Climáti-cas (IPCC). Dezoito anos e mais dois relatórios do IPCC depois, podemos concluir que o panorama da política climática brasileira traz não apenas uma, mas muitas verdades inconvenientes, algumas difíceis de lidar.
O Brasil está entre os dez maiores emissores de gases de efeito estufa do planeta tanto no retrato atual das emissões como quando contabilizadas emissões históricas, lideradas aqui pelo desmatamento. E também é um dos maiores produtores de petróleo, cuja queima constitui a maior fonte do aquecimento do planeta. A agropecuária, relevante no PIB, responde por uma parcela considerável das emissões de gases de efeito estufa no país. O Brasil é ainda altamente vulnerável às mudanças climáticas, das populações em áreas em risco de enxurradas e deslizamentos aos impactos de secas prolongadas na pro-dução de alimentos e energia.
Terminamos 2024 com um novo compromisso climático apresentado à Convenção do Clima, a NDC. Mas faltava desenhar um mapa do caminho, como transitar para uma economia de baixo carbono e resiliente ao clima. Com o mapa do caminho definido durante 2025, é preciso avançar com a implementação do Plano Clima, mesmo que ele ainda não traga respostas claras sobre à necessária transição para longe dos combustíveis fósseis e enfrente resistências também na redução das emissões na agropecuária.
Para além do Plano Clima, o Instituto Talanoa vem defendendo um alinhamento geral das políticas e gastos públicos a uma perspectiva climática. Também é urgente garantir que a política climática reestruturada a partir de 2023 resista a cenários político-eleitorais. Uma contribuição relevante pode ser dada pela nova Política Nacional sobre Mudança do Clima, submetida à consulta pública, e que precisará passar pelo Congresso Nacional em 2026.
Embora a crise climática imponha desafios globais, nos limites do território nacional os desafios também são gigantes.
LISTA DE ACRÔNIMOS
ABIN • Agência Brasileira de Inteligência
AGU • Advocacia-Geral da União
ANA • Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico
ANAC • Agência Nacional de Aviação Civil
ANP • Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis
APEX • Agência Brasileira de Promoção de Exportações e Investimentos
BCB • Banco Central do Brasil
BNDES • Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Casa Civil • Casa Civil da Presidência da República
CEMADEN • Centro Nacional de Monitoramento e Alertas de Desastres Naturais
CENAD • Centro Nacional de Gerenciamento de Riscos e Desastres
CFSS • Conselho Federal de Saúde Suplementar
CIM • Comissão Interministerial para os Recursos do Mar
CMN • Conselho Monetário Nacional
Consea • Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
EMBRAPA • Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária
FUNAI • Fundação Nacional dos Povos Indígenas
GSI • Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República
IBAMA • Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
INMET • Instituto Nacional de Meteorologia
INPE • Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais
MAPA • Ministério da Agricultura e Pecuária
MCID • Ministério das Cidades
MCTI • Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação
MD • Ministério da Defesa
MDA • Ministério do Desenvolvimento Agrário e Agricultura Familiar
MDIC • Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços
MDS • Ministério do Desenvolvimento Social e Assistência Social, Família e Combate à Fome
ME • Ministério da Economia
MEC • Ministério da Educação
MF • Ministério da Fazenda
MGI • Ministério da Gestão e da Inovação em Serviços Públicos
MIDR • Ministério da Integração e do Desenvolvimento Regional
MJ • Ministério da Justiça
MJSP • Ministério da Justiça e Segurança Pública
MMA • Ministério do Meio Ambiente
MMAMC • Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima
MME • Ministério de Minas e Energia
MMUL • Ministério da Mulher
MPA • Ministério da Pesca e Aquicultura
MPI • Ministério dos Povos Indígenas
MPO • Ministério do Planejamento e Orçamento
MRE • Ministério das Relações Exteriores
MT • Ministério dos Transportes
MTE • Ministério do Trabalho e Emprego
MTUR • Ministério do Turismo
