No Fundo, há esperança

O dia 2 de julho foi histórico para a agenda climática no Brasil. Foi proferida uma das mais aguardadas decisões do Supremo Tribunal Federal (STF) no âmbito da ADPF 708. Por maioria, o STF reconheceu que a União manteve o Fundo Nacional sobre Mudança do Clima (Fundo Clima) inoperante durante os anos de 2019 e 2020, deixando de destinar vultosos recursos para o enfrentamento das mudanças climáticas. O Fundo Clima, criado pela Lei Federal 12.114/2009 e vinculado ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), tem como finalidade “assegurar recursos para apoio a projetos ou estudos e financiamento de empreendimentos que visem à mitigação da mudança do clima e à adaptação à mudança do clima e aos seus efeitos” (art. 2º da Lei Federal 12.114/2009).

A ADPF 708 é considerada uma ação paradigmática, uma vez que é a primeira a tramitar no STF que tem como ponto central a questão das mudanças climáticas.

1. A ação judicial

2. Julgamento virtual

Após as audiências públicas realizadas em setembro de 2020, houve pouco andamento na ação. Em 13 de junho deste ano, o processo foi incluído na pauta de julgamento virtual para o período de 24 de junho a 01 de julho.

Importante destacar que as audiências tiveram uma grande repercussão na mídia. A ação teve o efeito de fazer pressão ao Ministro do Meio Ambiente à época, Ricardo Salles. E deu certo. No mês seguinte do ajuizamento e decisão de convocação da audiência pública, Salles reconvocou o Comitê Gestor do Fundo Clima, após mais de 18 meses inativo, e retomou os aportes dos recursos autorizados nas leis orçamentárias de 2019 e 2020, por transferências ao BNDES.

Assim, houve a apresentação de sustentação oral pelos Requerentes, pela Requerida e pelos amici curiae Observatório do Clima e Instituto Alana.

O julgamento virtual teve como resultado final:

Como principais entendimentos trazidos no voto do relator ministro Luís Roberto Barroso, tem-se:

• Situação brasileira:
  • “(…) o país caminha, em verdade, no sentido contrário aos compromissos assumidos e à mitigação das mudanças climáticas, e que a situação se agravou substancialmente nos últimos anos”;
  • “(…) os dados objetivos trazidos acima evidenciam uma situação de colapso nas políticas públicas de combate às mudanças climáticas, sem dúvida alguma agravada pela omissão do Executivo atual”.

• Mudanças climáticas na Constituição Federal:
  • “Ao contrário do que alegam a Presidência da República e a Advocacia-Geral da União, a questão pertinente às mudanças climáticas constitui matéria constitucional”.

• Tratados internacionais e direitos humanos:
  • “(…) a Constituição reconhece o caráter supralegal dos tratados internacionais sobre direitos humanos de que o Brasil faz parte, nos termos do seu art. 5º, § 2º. E não há dúvida de que a matéria ambiental se enquadra na hipótese. Como bem lembrado pela representante do PNUMA no Brasil, durante a audiência pública: “Não existem direitos humanos em um planeta morto ou doente” (p. 171). Tratados sobre direito ambiental constituem espécie do gênero tratados de direitos humanos e desfrutam, por essa razão, de status supranacional. Assim, não há uma opção juridicamente válida no sentido de simplesmente omitir-se no combate às mudanças climáticas.”

• Inércia pela tentativa de alteração de colegiado:
  • “(…) o Fundo Clima realmente permaneceu inoperante durante todo o ano de 2019 e parte do ano de 2020 . Segundo “Avaliação da Política Nacional sobre Mudança do Clima”, da Comissão de Meio Ambiente do Senado Federal, tal inoperância se deveu à falta de nomeação do Comitê Gestor do Fundo porque o Executivo pretendia, antes de dar destinação aos recursos, alterar a sua composição. Segundo o mesmo documento: a “nova composição do Comitê privilegia a representação e a participação do setor privado em detrimento da participação da sociedade civil organizada, ao contrário da antiga composição”;
  • “A providência não é estranha ao STF e se insere no mesmo contexto de extinção e/ou alteração de múltiplos órgãos colegiados da Administração Pública, por meio das quais se pretendeu suprimir ou reduzir a participação da sociedade civil e de experts em tais órgãos e assegurar o controle do governo sobre as decisões e as informações pertinentes ao setor.”
  • “De fato, o Decreto 10.143, de 28.11.2019, alterou as regras de composição do Fundo Clima. E a Portaria MMA nº 113, de 16.03.2020, do Ministério do Meio Ambiente, nomeou os novos integrantes do Conselho. Constata-se, portanto, que o Fundo esteve inoperante, por decisão deliberada da União em mantê-lo inoperante.”

• Pressa após propositura da ação:
  • “O que fica evidente, a partir da análise dos autos, é que a alocação dos recursos se deu às pressas, após a propositura da ação e possivelmente em razão dela.”

• Obrigação institucional:
  • “(…) o Executivo tem o dever – e não a livre escolha – de dar funcionamento ao Fundo Clima e de alocar seus recursos para seus fins.”

• Vedação do contingenciamento de recursos:
  • “Trata-se, portanto, de escolha alocativa produzida com base em ato complexo, que se sujeita ao princípio da separação dos Poderes. O Executivo não pode simplesmente ignorar as destinações determinadas pelo Legislativo, a seu livre critério, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes (CF, art. 2º). Em razão da particularidade de tais despesas com destinação específica, o art. 9º, § 2º, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) previu: “ Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente”.
  • “A alocação de recursos do Fundo Clima concretiza o dever constitucional de tutela e restauração do meio ambiente (e dos direitos fundamentais que lhes são interdependentes). Suas receitas são vinculadas por lei a determinadas atividades. Por essa razão, tais recursos não podem ser contingenciados, nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal.”
  • “O contingenciamento, no presente caso, atingiria área – combate às mudanças climáticas – em que, para além de qualquer dúvida, a atuação do Estado é manifestamente insatisfatória e, mais do que isso, encontra-se em franco retrocesso. Os recursos cujo contingenciamento se pretende vedar no presente caso pertencem ao Fundo Clima (assim como aqueles objeto da ADPF 347 pertenciam ao FUNPEN) e têm destinação legal específica, que por sua vez concretiza direitos fundamentais.”

Assim, o voto do ministro relator Luís Roberto Barroso (e seguido por 9 integrantes da Corte) foi nos seguintes termos:

3. Considerações finais

O fim do julgamento no STF da ADPF 708 é, sim, um marco no Poder Judiciário brasileiro. A Corte Suprema deixou claro o seu posicionamento em favor de maior segurança jurídica frente às mudanças do clima, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e respeito aos direitos humanos.

Na esteira de como vinha se desenhando os entendimentos na “Pauta Verde”, fato é que está se formando uma importante jurisprudência que poderá induzir a formulação e efetivação de políticas públicas mais próxima das boas práticas, da pluralidade, do diálogo, do respeito às diferenças e das urgências, sem haver atropelos ou prevalência de interesses outros que não sejam o bem de todos.