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Embora o financiamento para adaptação e o Artigo 9.1 do Acordo de Paris tenham recebido a maior atenção política entre os temas financeiros na COP 30, as deliberações sobre o alinhamento dos fluxos financeiros globais com a ação climática também alcançaram um resultado importante. Com base nas negociações técnicas realizadas na primeira semana da COP 30, a Presidência produziu uma decisão que estabelece o Diálogo Veredas sobre a implementação do Artigo 2.1c e sua complementaridade com o Artigo 9 do Acordo de Paris. Este artigo analisa essa decisão e as oportunidades associadas a esse novo diálogo.
Antecedentes: Artigo 2.1c e o Diálogo de Sharm el-Sheikh
O Artigo 2.1c é um dos objetivos de longo prazo do Acordo de Paris. Ele consiste em “tornar os fluxos financeiros consistentes com uma trajetória rumo a baixas emissões de gases de efeito estufa e ao desenvolvimento resiliente ao clima”. Em resumo, trata-se do objetivo de alinhar todos os fluxos financeiros com a ação climática. Isso significa garantir que todos os investimentos, públicos e privados, domésticos e internacionais, apoiem, ou ao menos não sejam incompatíveis com, a limitação do aquecimento global a 1,5 grau e o fortalecimento da resiliência climática.
O trabalho efetivo no âmbito do processo climático da ONU sobre o Artigo 2.1c só teve início após a COP 27. Naquela ocasião, as Partes estabeleceram o Diálogo de Sharm el-Sheikh (SeSD) sobre o escopo do Artigo 2.1c e sua complementaridade com o Artigo 9. O SeSD durou três anos, até a COP 30, e consistiu majoritariamente em oficinas para discutir questões relacionadas à ampliação do financiamento voltado à ação climática e à redução de fluxos financeiros que contrariam os objetivos climáticos. Uma ampla gama de abordagens foi considerada, incluindo reforma de subsídios, taxonomias de finanças verdes, divulgações financeiras relacionadas ao clima, títulos verdes, precificação de emissões, orçamentação climática, planejamento de cenários climáticos, entre outras. Questões transversais centrais incluíram a necessidade de adaptar abordagens a diferentes contextos, o fortalecimento de capacidades e o financiamento para apoiar a implementação, bem como a forma de minimizar possíveis consequências transfronteiriças não intencionais de ações adotadas em nível nacional.
O SeSD não levou, contudo, a resultados substantivos capazes de orientar ou acelerar a implementação do Artigo 2.1c. Embora os co-presidentes do processo tenham produzido relatórios anuais para consideração na COP 28 e na COP 29, as decisões correspondentes tiveram caráter apenas procedimental, voltadas a apoiar a continuidade do diálogo. Na COP 30, entretanto, o SeSD foi encerrado e as Partes receberam o mandato para decidir sobre os próximos passos.
Linhas de argumentação durante as negociações na COP30
As negociações em Belém sobre o Artigo 2.1 foram dominadas por duas narrativas concorrentes. A primeira defendia que a urgência de realinhar os fluxos financeiros para responder à crise climática exige que a UNFCCC entregue mais do que apenas oficinas para apoiar o cumprimento do Artigo 2.1c. Sugestões específicas basearam-se nas recomendações do relatório final dos co-presidentes do SeSD. Essa narrativa foi defendida principalmente por países desenvolvidos e por alguns grupos de países em desenvolvimento de alta ambição, como o Grupo dos Países Menos Desenvolvidos (LDCs).
A segunda narrativa baseava-se em duas premissas: 1) que ainda não existe um entendimento comum sobre o escopo completo e a implementação do Artigo 2.1c; e 2) que são necessárias salvaguardas para enfrentar o risco de que abordagens para realinhar fluxos financeiros, lideradas por países desenvolvidos, tenham impactos negativos sobre países em desenvolvimento. Essas premissas sustentaram o argumento de que trabalhos futuros sobre o Artigo 2.1c ou não seriam úteis, ou não deveriam ir além da continuidade de um diálogo e de oficinas. Essa narrativa foi defendida com mais força pelo Grupo Africano de Negociadores (AGN), pelo Grupo Árabe e pelos Países em Desenvolvimento com Visões Afins (LMDCs).
A decisão da COP30 sobre o Artigo 2.1c do Acordo de Paris
A decisão sobre o Artigo 2.1c na COP30 foi um compromisso elaborado pelo Brasil durante a segunda semana de negociações em Belém, como parte do pacote político final.
O principal componente da decisão é o início das deliberações no âmbito do Diálogo Veredas. Este se baseará no SeSD e terá modalidades semelhantes. As Presidências da COP nomearão, a cada ano, co-presidentes de Partes de países desenvolvidos e em desenvolvimento, e ao menos uma reunião será realizada em conjunto com as reuniões dos Órgãos Subsidiários em junho. A decisão também estabeleceu um item permanente de agenda para futuras COPs.
Há, no entanto, diversos desdobramentos da decisão que tornarão o trabalho futuro sobre fluxos financeiros globais diferente do que foi observado durante o SeSD.
Primeiramente, a decisão da COP30 deu um passo substantivo ao reconhecer a necessidade de salvaguardas, conforme levantado por muitas Partes durante as negociações. Essas salvaguardas incluem: a) o reconhecimento da necessidade de perseguir simultaneamente os três objetivos de longo prazo do Acordo de Paris; b) que o Artigo 2.1c é complementar e não substituto da provisão e mobilização de financiamento nos termos do Artigo 9; c) que os esforços para alinhar fluxos financeiros com a ação climática são determinados nacionalmente; d) que as deliberações sobre o Artigo 2.1c são facilitadoras, não prescritivas e não punitivas; e e) a necessidade de transparência, evitando a criação de encargos adicionais para as Partes. Essas salvaguardas respondem às prioridades de muitos países em desenvolvimento e devem fornecer balizas para apoiar as Partes a avançar para deliberações mais profundas sobre o Artigo 2.1c nos próximos anos.
Em segundo lugar, houve uma mudança sutil, porém importante, de foco. Enquanto o SeSD tratava do escopo do Artigo 2.1c e de sua complementaridade com o Artigo 9, o Diálogo Veredas e o novo item de agenda tratarão da implementação do Artigo 2.1c e de sua complementaridade com o Artigo 9. Isso deve ajudar as discussões a avançarem de forma mais orientada à ação. Também ajudará as Partes a superar tentativas de instrumentalizar a falta de acordo sobre o escopo completo do Artigo 2.1c como forma de bloquear o progresso. Embora divergências quanto ao escopo ainda precisem ser discutidas, as Partes podem usar esse enquadramento de implementação para avançar em muitos aspectos da implementação do Artigo 2.1c nos quais já há convergência significativa.
Em terceiro lugar, tanto o Diálogo Veredas quanto o novo item de agenda sobre questões relacionadas à implementação do Artigo 2.1c não são limitados no tempo — são de duração indeterminada. Isso contrasta com o SeSD, que foi inicialmente criado por apenas um ano e depois prorrogado por dois anos. A falta de previsibilidade sobre a agenda futura causou problemas nas negociações, ao adicionar combustível extra a disputas já acirradas e dificultar avanços rumo a resultados mais substantivos. O novo horizonte aberto para esse trabalho deve reduzir parte da pressão de curto prazo nas negociações e, ao mesmo tempo, viabilizar um trabalho de longo prazo mais substancial.
Em quarto lugar, a decisão da COP30 também estabelece os Diálogos Financeiros Xingu. A serem convocados pela Presidência da COP no âmbito do Diálogo Veredas, eles consistirão em uma mesa-redonda anual de alto nível entre todas as Partes interessadas e atores não estatais, com foco na implementação do Artigo 2.1c e em sua complementaridade com o Artigo 9. A decisão conclama a participação particular do setor privado, da academia e de instituições financeiras. A criação de um espaço de engajamento de alto nível com atores externos representa um avanço importante, pois muitas das ações necessárias para implementar o Artigo 2.1c exigem mudanças em políticas financeiras internacionais governadas por atores fora da UNFCCC. Um engajamento em nível mais elevado é necessário para influenciar esses atores de forma eficaz. Até agora, as deliberações sobre o Artigo 2.1c ocorreram apenas em nível técnico de negociadores.
Oportunidades e prioridades para o Artigo 2.1c além da COP30
A decisão da COP30 sobre o Artigo 2.1c cria uma plataforma estável para trabalhos futuros voltados a alinhar os fluxos financeiros com a ação climática nos próximos anos. As Partes devem aproveitar as oportunidades apresentadas. Para corrigir o rumo e fechar as lacunas de emissões e de adaptação, é fundamental iniciar imediatamente o realinhamento dos fluxos financeiros globais com a ambição climática.
Uma oportunidade no horizonte é o segundo Balanço Global (GST2). Como principal motor do “mecanismo de ambição progressiva” do Acordo de Paris, é crucial aproveitar plenamente o GST para acelerar a implementação do Artigo 2.1c. O primeiro Balanço Global (GST1) foi fraco tanto em sua avaliação retrospectiva do progresso em relação ao Artigo 2.1c quanto em suas recomendações prospectivas. O Diálogo Veredas e os relatórios anuais dos co-presidentes oferecem uma plataforma importante para gerar mais subsídios em ambas as frentes e alimentar o GST2.
O trabalho contínuo por meio do Diálogo Veredas e de futuros itens de agenda da CMA também oferece a oportunidade de avançar no sentido de acordar produtos mais tangíveis que apoiem o alinhamento dos fluxos financeiros globais. Diversas ideias foram apresentadas durante a COP30 e no relatório dos co-presidentes, incluindo uma plataforma para ajudar a coordenar e permitir que as Partes compartilhem informações sobre suas ações de implementação, e um marco (potencialmente inspirado no Marco dos Emirados Árabes Unidos para a Resiliência Climática Global) para ajudar a avaliar o progresso em relação ao Artigo 2.1c. Não houve tempo suficiente para explorar essas ideias em detalhe em Belém, mas, com as salvaguardas agora acordadas e um horizonte de negociação mais estável, as Partes podem retomar essas propostas de forma mais ponderada.
Um foco adicional para 2026 relacionado ao Artigo 2.1 deve ser o alinhamento entre o Diálogo Veredas e os diversos “mapas do caminho” da COP30. Entre eles estão o Mapa do Caminho de Baku a Belém para 1,3T (B2BR), elaborado antes da COP30, e os mapas do caminho sobre desmatamento e transição para longe dos combustíveis fósseis anunciados pelo Brasil durante a plenária de encerramento. Esses mapas do caminho precisam estar alinhados para serem eficazes, e a conexão com o alinhamento dos fluxos financeiros é fundamental para todos eles. O Brasil, em conjunto com os primeiros co-presidentes do Diálogo Veredas e a futura Presidência da COP31, deve coordenar-se estreitamente para aproveitar o trabalho que se inicia sobre o Artigo 2.1c a fim de apoiar esse alinhamento.
Um elemento final que deve ser priorizado nos trabalhos futuros sobre o Artigo 2.1c é a inclusão de atores não-estatais. Isso se aplica tanto à participação nas reuniões quanto ao conteúdo delas. As oficinas do SeSD, especialmente no último ano, se beneficiaram da participação de uma ampla diversidade de Partes e atores não estatais. É necessário manter essa atenção, pois a decisão da COP30 menciona especificamente apenas a academia, o setor privado e as instituições financeiras, e não especifica outros atores-chave, como Povos Indígenas, jovens e trabalhadores. A inclusão também é essencial para o conteúdo das reuniões, a fim de manter amplo apoio das Partes. Pequenos Estados insulares em desenvolvimento (SIDS) e LDCs frequentemente comentaram durante o SeSD que o conteúdo apresentado não dialogava com suas circunstâncias especiais. O Diálogo Veredas se beneficiará de apresentações, temas e perguntas orientadoras específicas para SIDS e LDCs, o que ajudará a garantir um engajamento mais forte desses grupos no desenvolvimento de produtos tangíveis no futuro.
