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O financiamento esteve no centro das negociações na COP30. Após o acordo sobre a Nova Meta Coletiva Quantificada (NCQG) adotada na COP29, as Partes de países em desenvolvimento permaneceram frustradas com a falta de previsibilidade quanto à provisão de financiamento climático por parte dos países desenvolvidos, particularmente para adaptação. Isso levou a um esforço coordenado das Partes de países em desenvolvimento para estabelecer um trabalho prospectivo focado no Artigo 9.1 do Acordo de Paris (o parágrafo que estabelece a responsabilidade legal dos países desenvolvidos de fornecer financiamento climático aos países em desenvolvimento) e para definir uma meta de triplicar o financiamento para adaptação até 2030. Este artigo apresenta os resultados da COP30 nessas prioridades, bem como o que esperar para 2026 e além.
Triplicar o financiamento para adaptação
O impulso para triplicar o financiamento para adaptação na COP30 foi liderado pelo Grupo dos Países Menos Desenvolvidos (LDC). Nos meses que antecederam a COP30, o Grupo LDC fez um apelo específico para que os países desenvolvidos triplicassem sua provisão de financiamento para adaptação aos países em desenvolvimento, a partir dos níveis de 2025 até 2030 – para pelo menos US$ 120 bilhões por ano. Apesar de ser muito inferior às necessidades estimadas de financiamento para adaptação dos países em desenvolvimento, o Grupo LDC enfrentava uma batalha árdua. Os países desenvolvidos rejeitaram categoricamente uma nova meta de financiamento após terem concordado com a NCQG no ano anterior. O aumento projetado de financiamento necessário para atender à proposta do Grupo LDC também parecia contrariar as realidades políticas atuais, com a assistência oficial ao desenvolvimento (AOD) sendo reduzida em muitos países desenvolvidos – e cortada integralmente nos Estados Unidos.
As negociações sobre financiamento para adaptação ocorreram em múltiplas salas, incluindo no Objetivo Global de Adaptação e diversos fluxos de trabalho sobre financiamento. O resultado final representou um compromisso difícil, intermediado pela Presidência da COP30 por meio de suas consultas e consagrado na “Decisão Mutirão”. Durante a COP, os países em desenvolvimento finalmente se uniram em torno da demanda do Grupo LDC, enquanto os países desenvolvidos mantiveram sua posição quanto ao montante e se opuseram à ideia de que o financiamento viesse exclusivamente dos países desenvolvidos, e portanto em desacordo com a base de contribuintes da NCQG. O parágrafo 53 da Decisão Mutirão registrou o resultado final acordado:
Reafirma a duplicação até 2025 prevista no parágrafo 18 da decisão 1/CMA.3, conclama esforços para ao menos triplicar o financiamento para adaptação até 2035 no contexto da decisão 1/CMA.6, inclusive o parágrafo 16 desta, e insta as Partes de países desenvolvidos a aumentar a trajetória de sua provisão coletiva de financiamento climático para adaptação às Partes de países em desenvolvimento;
Há três componentes principais neste parágrafo que são importantes de compreender e que explicam como o acordo foi alcançado em Belém:
1. Uma linha de base pouco clara e uma meta para 2035:
Embora o parágrafo tenha mantido a ambição de “triplicar”, o cronograma foi adiado de 2030, em um rascunho anterior, para 2035, para acomodar os limites políticos dos países desenvolvidos. No entanto, o número-alvo exato é incerto, pois não se especifica um ano de linha de base. Essa falta de clareza ajuda a alcançar acordos diplomáticos, mas pode ser pouco útil para a entrega no mundo real. A interpretação que deve prevalecer é a de um ano-base em 2025. Este é o ano em que a decisão da COP 30 foi adotada e o ano-alvo da “duplicação” que a decisão reafirma. Embora os dados de 2025 não estejam disponíveis antes de 2027, eles devem ser superiores aos números mais recentes de US$ 32,4 bilhões em 2022. Supondo que a “duplicação” seja alcançada, isso significaria níveis de aproximadamente US$ 40 bilhões em 2025 e uma meta de triplicação de aproximadamente US$ 120 bilhões até 2035.
2. Uma meta alinhada com a NCQG: O parágrafo estabelece a triplicação do financiamento para adaptação no contexto da decisão 1/CMA.6 – a decisão da NCQG. Isso tem várias implicações.
a. A primeira é que os contribuintes responsáveis por alcançar a triplicação baseiam-se na NCQG, particularmente na meta de US$ 300 bilhões no parágrafo 8 da decisão 1/CMA.6. Isso significa que as Partes de países desenvolvidos devem “assumir a liderança” no cumprimento da meta, em consonância com suas responsabilidades sob o Artigo 9 do Acordo de Paris, com contribuições voluntárias de países em desenvolvimento e a cooperação Sul-Sul também sendo contabilizadas e incentivadas. Isso difere do apelo anterior para duplicar a adaptação até 2025, que se aplicava apenas às Partes de países desenvolvidos.
b. A segunda é o reconhecimento de que financiamento baseado em doações e altamente concessionais é necessário para a adaptação, conforme o parágrafo 14 da decisão 1/CMA.6, e que, portanto, deve constituir a maior parte da triplicação do financiamento para adaptação.
c. A terceira é a reafirmação de que, ao se alcançar um equilíbrio entre financiamento para mitigação e adaptação, as necessidades e prioridades dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento (SIDS) e dos LDCs devem receber atenção especial, conforme o parágrafo 17 da decisão 1/CMA.6. Isso significa que a triplicação também deve resultar em uma parcela maior do financiamento para adaptação chegando aos SIDS e aos LDCs.
d. A quarta é a conexão com o Objetivo Global de Adaptação (GGA). O parágrafo 18 da decisão 1/CMA.6 conclama a levar em consideração as metas do GGA na ampliação drástica do financiamento para adaptação. Isso significa que, ao alcançar a triplicação, deve haver progresso significativo em direção às metas do GGA. Os indicadores para as metas do GGA adotados na COP30 devem fornecer orientação adicional nesse sentido.
e. A quinta é que uma parcela significativa da triplicação do financiamento para adaptação deve ocorrer por meio dos fundos climáticos multilaterais, como o Fundo de Adaptação, o Fundo Verde para o Clima e a família de fundos do Fundo Global para o Meio Ambiente. Isso decorre da referência ao parágrafo 16 da decisão 1/CMA.6, que conclama esforços para triplicar os desembolsos desses fundos até 2030.
3. A necessidade de os países desenvolvidos ampliarem imediatamente o financiamento para adaptação:
A terceira parte fundamental do parágrafo é a segunda oração, que pode facilmente ser negligenciada à sombra do apelo à “triplicação”. Embora a triplicação do financiamento para adaptação e a NCQG só sejam devidas em 2035, as necessidades de adaptação nos países em desenvolvimento são urgentes hoje. Essa segunda oração implica que as Partes de países desenvolvidos devem reverter os cortes recentes na AOD e começar a aumentar seu financiamento para adaptação agora. Isso é importante por duas razões. Primeiro, a maioria dos compromissos de financiamento climático internacional dos países desenvolvidos expira em 2025 ou no início de 2026 e precisa ser renovada. Segundo, para evitar repetir a experiência da meta de US$ 100 bilhões, em que o financiamento climático permaneceu bem abaixo da trajetória-alvo até um aumento tardio que acabou por cumprir a meta (com dois anos de atraso).
Considerando tudo isso, o apelo para triplicar o financiamento para adaptação é uma parte muito consequente da Decisão do Mutirão. Antes da COP30, o financiamento para adaptação enfrentava um abismo, sem um compromisso firme dentro da NCQG e com a expiração tanto da meta anterior de “duplicação” quanto dos compromissos dos países contribuintes. O parágrafo 53 fica muito aquém de atender às necessidades totais de adaptação dos países em desenvolvimento, mas, como um compromisso coletivo concreto com o financiamento para adaptação, representa o primeiro passo rumo a uma correção urgente de rumo.
US$ 120 bilhões até 2035 representariam menos da metade da meta de US$ 300 bilhões, mas ainda assim implicam uma mudança significativa em relação à alocação de financiamento climático no cenário de manutenção do status quo. US$ 120 bilhões corresponderiam a aproximadamente 40% da meta de US$ 300 bilhões, significativamente mais do que a participação de 28% da adaptação nos níveis de financiamento climático de 2022. Embora isso não seja “dinheiro novo”, no sentido de permanecer dentro da meta de US$ 300 bilhões, na prática exigirá maiores desembolsos fiscais dos países contribuintes. Isso porque o financiamento da adaptação geralmente requer mais doações e financiamento altamente concessional do que o financiamento da mitigação.
Essas implicações reais são reforçadas pela segunda metade do parágrafo, que insta a uma ação imediata para colocar o financiamento para adaptação em uma trajetória que permita alcançar a meta. Análises iniciais realizadas pelo World Resources Institute mostram que, embora sejam necessários esforços significativos, alcançar US$ 120 bilhões até 2035 é, de fato, possível. O parágrafo 53 tem o potencial de ser visto retrospectivamente como um ponto de inflexão para o financiamento da adaptação, mas somente se as Partes agirem imediatamente para começar a implementá-lo.
Novo programa de trabalho sobre financiamento climático
Outro resultado importante para o financiamento da adaptação na COP30 surgiu em resposta ao impulso das Partes de países em desenvolvimento na COP30 por um trabalho dedicado ao Artigo 9.1 do Acordo de Paris. Esse impulso foi resistido pelas Partes de países desenvolvidos, que insistiram que o Artigo 9 deveria ser considerado como um todo. A zona de aterrissagem eventual foi um novo programa de trabalho sobre financiamento climático, conforme expresso no parágrafo 54 da Decisão Mutirão:
Decide estabelecer um programa de trabalho de dois anos sobre financiamento climático, incluindo sobre o Artigo 9, parágrafo 1, do Acordo de Paris, no contexto do Artigo 9 do como um todo;
O Artigo 9.1 e a exigência de que os países desenvolvidos forneçam financiamento climático são particularmente importantes para fechar a lacuna de financiamento para adaptação. Embora o financiamento privado possa desempenhar um papel importante, a maior parte das necessidades de adaptação nos países em desenvolvimento são bens públicos que requerem financiamento público baseado em doações ou altamente concessional. O Artigo 9.1 é fundamental nesse sentido porque se concentra exatamente nesse elemento de “provisão” do financiamento climático.
O parágrafo 54 da decisão de fato se concentra no Artigo 9.1, mas o situa no contexto do Artigo 9 como um todo. Ele também está incluído como parte de um programa de trabalho geral sobre financiamento climático que pode ter um escopo mais amplo. Embora isso possa diluir o foco no Artigo 9.1, também cria oportunidades adicionais para promover o financiamento da adaptação. As Partes terão de acordar o escopo do programa de trabalho na SB64, em junho de 2026, mas algumas oportunidades para avançar o financiamento da adaptação são as seguintes:
- Esclarecer como se configura um equilíbrio entre financiamento fornecido e mobilizado: a meta da NCQG de US$ 300 bilhões por ano até 2035 não distingue quanto deve ser fornecido por financiamento público versus financiamento privado mobilizado. Isso tem implicações para o financiamento da adaptação, já que a adaptação requer maior provisão de financiamento público.
- Acelerar a implementação da NCQG: o cronograma de dois anos do programa de trabalho se alinha ao período anterior ao primeiro relatório de progresso da NCQG pelo Comitê Permanente de Financiamento (SCF), em 2028. O programa de trabalho pode, portanto, discutir de forma útil prioridades para acelerar a implementação inicial da NCQG, que atualmente carece de um espaço claro na agenda de negociações na ausência do primeiro relatório de progresso. Isso inclui responder ao reconhecimento, na decisão da NCQG, da necessidade de ampliar drasticamente o financiamento para adaptação, assegurando compromissos renovados de financiamento climático por parte dos contribuintes.
- Enfrentar a questão dos contribuintes: o foco no Artigo 9.1 no contexto do Artigo 9 como um todo estabelece uma conversa (ou conflito) sobre os contribuintes e em que medida as Partes estão cumprindo as responsabilidades de financiamento climático no contexto do Acordo de Paris e das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, e respectivas capacidades. Por exemplo, como deve ser avaliada a provisão de financiamento climático pelos países desenvolvidos sob o Artigo 9.1, inclusive no contexto do incentivo a que outras Partes também forneçam financiamento sob o Artigo 9.2 e do “esforço global” para mobilizar financiamento previsto no Artigo 9.3? Essas questões podem parecer acadêmicas, mas, na verdade, têm implicações significativas para a provisão de financiamento climático. As Partes consideram politicamente muito mais fácil assegurar compromissos orçamentários domésticos para financiamento climático quando percebem justiça em termos de quem mais está contribuindo. Essas questões ganharão destaque à medida que as Partes buscarem responder ao apelo para triplicar o financiamento para adaptação. Que parcela da NCQG e dos US$ 120 bilhões de financiamento para adaptação deveria vir das Partes de países desenvolvidos?
Essas questões macro não serão plenamente respondidas no programa de trabalho de dois anos. No entanto, são importantes de enfrentar para trazer a clareza necessária à construção de impulso em torno da ampliação do financiamento para adaptação. O novo programa de trabalho oferece uma oportunidade para aprofundar essas conversas, e outras, sem esperar por um futuro item de agenda da NCQG.
Para que haja deliberações produtivas, no entanto, as Partes primeiro precisarão evitar a armadilha em que alguns processos anteriores caíram, de não conseguir acordar um escopo ou modalidades. Vimos dois anos do Diálogo dos Emirados Árabes Unidos, que deveria se concentrar na implementação do Balanço Global (GST), serem em grande parte desperdiçados devido a um impasse contínuo sobre a definição de seu escopo. Existe o risco de que isso aconteça com o programa de trabalho sobre financiamento se, por exemplo, as Partes ficarem presas ao grau em que o foco será o Artigo 9.1 versus outros parágrafos do Artigo 9 ou questões relacionadas.
