Exatamente na semana em que nosso Boletim Semanal completa 250 edições de monitoramento da política climática nacional, um movimento de repercussão estrutural se apresentou no Brasil: a Câmara dos Deputados aprovou o Projeto de Lei (PL) 2.159/2021, que pauta profundas transformações no licenciamento ambiental brasileiro como o conhecemos. 

Foram 267 votos a favor, contra apenas 116 contrários. Outros 130 deputados não registraram voto, mas, ainda que comparecessem, a maioria favorável estaria formada. 

A Política por Inteiro acompanhou os desdobramentos do assunto mais importante da semana, e analisa alguns pontos centrais que rebatem em política climática:

1. Governança: diferentemente do que tem repercutido na imprensa nos últimos dias, não é o Ibama que sai enfraquecido, e sim a lógica federativa determinada pela Constituição Federal. Entre os artigos 22 a 24 da Carta Magna, a ideia do Poder Constituinte Originário (o próprio Congresso Nacional) era a de organizar os limites de atuação e de deixar clara a complementariedade entre os níveis de governo na execução de políticas. Com o PL, a sintonia buscada pela Constituição – e, mais tarde, pela Lei Complementar 140/2011 – tende a se perder, confundindo a governança federativa, já que estados e municípios passam a ter um espaço que, administrado à revelia de compromissos ambientais e climáticos, podem implicar uma espécie de “doença autoimune”, aquela em que o organismo (federação) ataca seus próprios tecidos (regras) e órgãos (institucionalidade). A própria razão de ser da LC 140/2011 é posta à prova.
   
   Há, também, uma “anulação automática” de regras que até aqui demandam diálogo e coordenação entre órgãos técnicos, a exemplo da Resolução CONAMA nº 428/2010, que coloca órgão licenciador e órgão gestor de Unidades de Conservação juntos no fluxo de decisão sobre empreendimentos em espaços territoriais especialmente protegidos. Agora, autoridades envolvidas (art. 42 do PL) deixam de ter posição vinculante à decisão de órgãos licenciadores, conduta que desmonta o Princípio da Especialidade (justificativa da própria existência da Administração Pública Indireta) e a capacidade deliberativa de órgãos e colegiados, minando suas competências legais. 
   
   

2. Ordem econômica: outro embate constitucional deverá residir na ordem econômica. Como um dos pilares da República, consagrada na Constituição de 1988 (art. 170), ela tem como um um de seus princípios justamente a “defesa do meio ambiente”, com “tratamento diferenciado conforme impacto ambiental” decorrente do exercício da liberdade de empreender no país. O texto constitucional é explícito, justamente para que não haja a possibilidade de divergências interpretativas. Acontece que uma profunda revisão no modo de licenciar – ainda que a pretextos legítimos como a simplificação e a modernização – tende a reduzir a capacidade estatal de resguardo à saúde pública e à própria sustentabilidade econômica dos empreendimentos. 
   
   
3. Repercussões orçamentárias: uma lacuna não sanada pelos parlamentares reside no incremento de custos que o Estado brasileiro poderá vir a ter com a remediação de desastres provocados pela negligência ou imperícia em empreendimentos: se a vistoria, ora obrigatória, agora será amostral (art. 22, §4º do PL), muito deixará de ser observado. Na eventualidade de um desastre, historicamente, o primeiro socorro vem do aparato estatal: órgãos como Defesa Civil, Bombeiros, hospitais do Sistema Único de Saúde e todo o trabalho de perícias, remoções e remediações significam pressão no orçamento público. Em tempos de aperto orçamentário e compromisso com déficit zero, o Estado terá condições de arcar com o que desandar? A criação de um fundo como mecanismo de prevenção ou mitigação de impactos não deveria ser idealizado? O Fundo Nacional para Calamidades Públicas, Proteção e Defesa Civil (Funcap) – hoje insuficiente para o custeio de calamidades – não poderia ser reformulado/fortalecido? O PL não registra preocupação com mecanismos financeiros ou contribuições de suporte a eventualidades.
   
   
4. Repercussões de Mercado: prevendo a elevação dos riscos ambientais e climáticos associados, há quem no Mercado tenha pedido bom senso e mais tempo para debater antes de o leite derramar. Um exemplo veio da Federação do Comércio de Bens, Serviços e Turismo do estado de São Paulo (Fecomércio/SP), que publicou um editorial e enviou carta a Hugo Motta, preocupada com a insegurança jurídica e ambiental do Projeto de Lei. Os movimentos da Federação e de expoentes do grande capital demonstram que os potenciais impactos no clima e na Natureza não fazem parte de uma disputa ideológica. O próprio Fórum Econômico Mundial, “sala de comando” do sistema econômico global, já compreendeu que mudança do clima e ameaça à biodiversidade são limitantes do crescimento econômico. Por isso, a aprovação do PL levanta questões que os congressistas não se propuseram a responder: o capital, seja ele público ou privado, seguirá financiando empreendimentos com a mesma confiança se o risco de dar errado aumenta? A insegurança jurídica não significará aumento de juros, justamente porque a confiança cai quando a regra afrouxa? Atalhos que impliquem insegurança jurídica não farão com que o dinheiro custe mais caro, no fim das contas? Como as seguradoras vão se preparar para cobrir empreendimentos na nova regra? 
   
   
5. Adaptação climática: nos últimos anos, sociedade civil e (parte do) governo têm feito um grande esforço para emplacar diretrizes de adaptação no modo de tomar decisões sobre políticas públicas e infraestrutura no Brasil. Esse compromisso até virou lei em 2024 e objetiva incutir a gestão de risco climático nas estratégias de desenvolvimento local, municipal, estadual, regional e nacional. Ao privilegiar a liberdade legislativa de entes subnacionais, em detrimento do alinhamento a um fio condutor central, o texto aprovado nesta semana tende a desacelerar o compromisso federativo com adaptação. Desse modo, o texto colabora para minar a capacidade governamental de reduzir os efeitos da mudança do clima sobre a sociedade. Em vez disso, o PL 2.159 deveria reforçar a essencialidade da adaptação para que os próprios empreendimentos tenham mais e melhores condições de prosperar e se manterem economicamente viáveis ao longo das próximas décadas. A esse respeito, no entanto, parlamentares foram silentes. Atos meramente declaratórios, como a Resolução do Conselho da República nº. 3, de exatamente um ano atrás, não vão funcionar como “antídoto” a essa desadaptação. Não há força normativa para tanto. Com regras flexibilizadas em excesso nos estados e nos municípios, a tendência é que empreendedores não se sintam estimulados a ampliar a capacidade adaptativa local em suas intervenções, o que faz o PL colidir com a lei de adaptação climática de 2024. 
   
   
6. Fricção vs. Responsabilidade: se o texto for sancionado pelo Executivo como está, setores carbono-intensivos e/ou cujo compromisso com o clima ainda não é exatamente pronunciado, terão pela frente menor fricção junto ao aparato estatal: enquanto a mineração conseguiu retirar o Conama do fluxo de aprovação, a Infraestrutura se livrará da própria necessidade de licença nos casos de ampliação de estradas; autorizações ficarão mais fáceis até mesmo para barragens de rejeitos, algo contraintuitivo a um país que vivenciou os casos de Mariana e Brumadinho na última década; a pecuária “de pequeno porte” ficará desobrigada de licença (mesmo que na vida real sejam comuns os fracionamentos de grandes empreendimentos em “vários pequenos”, já para driblar lei e necessidade de Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental – EIA/RIMA, entre outras exigências).
   
   Até atividades militares (dentro das quais podem se enquadrar as ligadas a estradas) estão desobrigadas da obtenção de licença ambiental. É bem verdade que o PL emplacou aumento da pena para o crime de construção sem a devida autorização do órgão licenciador, que agora passa a ser de seis meses a dois anos (antes: de um a seis meses), cumulativamente com multa. Todavia, considerando que as vistorias devem ocorrer de modo amostral, e portanto com rigor estatal ausente para a maior parte dos empreendimentos, uma pergunta fica no ar: a autonomia conquistada por empreendedores virá acompanhada da devida responsabilização caso negligências resultem em desastres? Quais as garantias? 
   
   

7. Maior uniformidade procedimental: outro ponto legítimo (embora mal encaminhado, a nosso ver), é a busca por maior uniformidade procedimental. Do modo como se apresenta no PL, ela leva a tratamento uniforme tipologias amplamente distintas em natureza e complexidade. No mesmo pacote de “médio porte”, elegível a facilitações de licença, estão, por exemplo, empreendimentos como ampliação de estradas, construção de usinas hidrelétricas e barragens – todos potenciais vetores de aumento das emissões e com grande impacto socioambiental – o que derruba o mandamento constitucional de tratamento diferenciado, presente no art. 170 da Constituição.
    
8. Constitucionalidade: colisões entre o texto atual do PL e dispositivos constitucionais certamente farão com que a matéria seja questionada junto ao Supremo Tribunal Federal. Dada a conexão entre o Licenciamento e temas como saúde pública, patrimônio cultural, participação social, direitos indígenas, quilombolas e, claro, meio ambiente como elemento que os perpassa, a posição do guardião da Constituição deverá ser pela inconstitucionalidade ao menos parcial do texto aprovado pelo Congresso, o que inevitavelmente contrata (mais uma) nova rodada de tensões entre os Poderes. Antes disso, vetos do Executivo são possíveis, embora atualmente eles tenham muito menos peso, dadas as recentes derrubadas de veto em diferentes matérias. Em sendo provocado, o STF deverá agir rapidamente, uma vez que, mantidas as colisões, a tendência é de uma enxurrada de judicializações em empreendimentos em diferentes áreas, em especial as classificadas como médio porte, que passam a ter, na Licença por Adesão e Compromisso (LAC), uma novidade.
   
   
9. Funções “extra-ambientais” do licenciamento: diferentemente de outros países, o Brasil não tem licenciamentos específicos para além do ambiental. Assim, questões sociais e até mesmo as ligadas ao patrimônio histórico, ao longo dos anos, vêm sendo albergadas em análises dentro do licenciamento ambiental. Com isso, há rebatimentos que vão além da gestão e do uso de recursos naturais do país. Esses aspectos agora se tornam mais expostos e dependentes da voluntariedade de particulares, que, sabemos, têm, no mais das vezes, interesses conflitantes em relação à coletividade, razão pela qual o ordenamento jurídico nacional, não por acaso, consagrou os bens de usufruto coletivo como difusos, dessa forma impassíveis de prevalência da vontade particular. O STF certamente levará esse caráter “extra-ambiental” em conta.
   
   
10. Havia saída para o Legislativo? Sim, o Congresso tinha caminhos: poderia, na Reforma Administrativa (que está sendo ensaiada), tratar o Licenciamento como tema estratégico ao desenvolvimento nacional, de modo a determinar em lei o investimento em modernização do setor público para órgãos como o Ibama e as secretarias, institutos e fundações estaduais e municipais de meio ambiente. Isso daria coerência a discursos parlamentares de atração de investimentos internacionais e de conformidade (compliance) a mercados cada vez mais exigentes em matéria de responsabilidade ambiental e climática, na origem. Em vez disso, ambas as Casas Congressuais escolheram apostar as fichas na elevação de riscos nesses temas.
    
    É ponto pacífico que o Licenciamento no Brasil carece de melhorias, mas fundamentos técnicos e segurança jurídica deveriam ser inegociáveis. Os pretextos de agilidade e facilidade são legítimos, mas não podem vir a qualquer custo. Do contrário, depõem contra a própria viabilidade econômica dos empreendimentos, além de externalidades negativas que tendem a onerar a coisa pública. O flerte com impactos socioambientais e climáticos (que costumam ser sinérgicos) tende a ser uma bomba de efeito retardado que pode voltar ao colo do próprio Congresso Nacional dentro dos próximos anos, para a aprovação de leis que façam a conta do clima fechar. Nesse ponto futuro, uma certeza: o desafio será bem maior que hoje. 
    
    

11. Reputação institucional: A aprovação do PL também simboliza a pá de cal que restava sobre o Pacto da Transformação Ecológica entre os Três Poderes, que já vinha claudicante. Para os parlamentares, o dividendo negativo é o descumprimento de palavra, importante ativo de sobrevivência política. Com 2026 logo ali, aumenta a exposição da classe política. Não está claro aos congressistas que o melhor caminho deveria ser o diálogo à exaustão de matérias transformacionais, como é o caso trazido pelo PL 2.159? Como esperar da legislatura atual a aprovação de leis que elevem o compromisso brasileiro com o clima, a exemplo da atualização da Política Nacional sobre o tema, que está na fila?
    
    A fragilização das regras de Licenciamento Ambiental resta evidente. É bem verdade que engrenagens, com o passar do tempo, têm lá suas lacunas e notórias necessidades de reparo, mas, no caso do Licenciamento, o saldo na conciliação entre liberdade econômica e resguardo de direitos fundamentais vem sendo amplamente positivo na história do país. Os parlamentares (que não devem ser confundidos com a instituição Congresso Nacional) tiveram escolha, mas Hugo Motta – e Davi Alcolumbre, ainda em maio – se mostraram indiferentes a atender a debates demandados amplamente pela sociedade, incluindo cientistas, empresários, ambientalistas e outros grupos. O veto presidencial à lei será uma segunda oportunidade para que ouçam a diversidade das vozes que apelaram por uma discussão apropriada para o aprimoramento da legislação – e não ao seu retrocesso. O presidente Lula terá 15 dias para fazê-lo a partir do recebimento da matéria.

Boa leitura!