A entrada em vigor do Regulamento Europeu para importação de produtos livres de desmatamento, conhecido como EUDR1, é um dos temas em destaque no contexto nacional. A norma não é exatamente nova e foi aprovada pelo Parlamento Europeu em 31 de maio de 2023, mas sua implementação está prevista para 30 de dezembro de 2024. Por isso, os próximos meses são decisivos para que importadoras europeias e seus fornecedores se adequem aos procedimentos fixados.
É aí que entra o Brasil, país que possui uma robusta pauta de exportações com o Velho Continente e é naturalmente um dos principais interessados na adequação de seu segmento exportador,no qual se destacam os setores de carne, cacau, café, dendê, borracha, soja e madeira – gêneros-alvo do regulamento. A entrada em vigor da norma europeia converge, ainda, com a expectativa de que o Brasil acelere resultados de sua política climática, em especial a contenção de emissões provenientes do setor de Uso da Terra e Florestas, responsável por cerca de metade do total de emissões nacionais, e a geração de oportunidades alinhadas à Economia Verde e ao Plano Nacional de Transformação Ecológica (PTE), reduzindo a vulnerabilidade de segmentos sociais que hoje são levados a operar em atividades ilegais, como o garimpo, o desmatamento e a grilagem de terras públicas.
Análise2 do MDIC3 indica que cerca de um terço das exportações brasileiras para a União Europeia poderá ser afetado pela entrada em vigor do EUDR. Em 2023, o Brasil vendeu US$ 46,3 bilhões ao bloco europeu. Com a lei, há impacto potencial de US$ 14,7 bilhões, valor equivalente, por exemplo, ao que o país embarcou para o Oriente Médio (cerca de US$ 15 bilhões) em 2023.
Abrangência conceitual
Apesar da iminência da data-limite para adequação de importadores e exportadores – 30 de dezembro de 2024 – há dois aspectos importantes e pouco divulgados da norma: o primeiro é que o EUDR não se limita apenas a combater o desmatamento. Ele também alcança a degradação florestal, caracterizada por uma silenciosa perda de biodiversidade e serviços ecossistêmicos, problema que o Brasil ainda não contornou. O segundo é que a norma inclui cumprimento de “legislação relevante” no país de origem, o que invoca regulamentos nas searas fiscal, trabalhista, previdenciária e de Direitos Humanos, transcendendo, e muito, questões ambientais. Esse pacote de integridade pretendido pelo Parlamento Europeu é desafiador e, no caso brasileiro, uma oportunidade de acelerar a efetividade da legislação nacional, em contraposição ao reconhecido fenômeno da cultura institucional brasileira: o de que certas leis “não pegam”.
Quando falamos em integridade para evitar o consumo de produtos responsáveis por desmatamento e degradação florestal, a palavra de ordem é rastreabilidade. O EUDR determina que cada importadora europeia fixe sistemas de due diligence4, de modo a não apenas comprovar que empregam esforço na supervisão direta sobre o processo de qualidade de toda a cadeia de produção, como também que essa supervisão de fato garante que o ciclo produtivo esteja em conformidade, para que o consumo se dê com confiança, pelo cliente final. A due diligence ainda pode ser simplificada no caso de países classificados como “baixo risco”, o que hoje não é o caso do Brasil, e motivo pelo qual importa ainda mais que a política climática nacional – e seus instrumentos – sejam priorizados por governo e parlamento, nos três níveis da Federação.
O caráter abrangente da norma europeia faz com que temas atualmente considerados “represados” no contexto brasileiro adquiram especial relevância na relação comercial entre Brasil e União Europeia. Um deles refere-se à demarcação e ao reconhecimento oficial (homologação) de terras indígenas, um desafio brasileiro nas dimensões ambiental, social, histórico-cultural e patrimonial. É uma questão que deve inclusive ser levada em conta pelos Poderes Legislativo e Judiciário, que têm colidido por meio da pauta indígena, arranhando o princípio republicano fundamental da harmonia entre os Poderes. A iminência de entrada em vigor do EUDR, bem como o alto risco de perda de mercado pelo agronegócio brasileiro por conta de impasses e conflitos em áreas de pretendido reconhecimento de terras indígenas, inspiram atenção redobrada a ministros do STF e presidentes das Casas Parlamentares. A questão reputacional entra em jogo para o país.
Igualmente críticos, temas como trabalho infantil e trabalho em condições análogas à escravidão, infelizmente ainda bastante recorrentes no meio rural brasileiro, voltam à tona com o EUDR. A seu favor, o Brasil contabiliza avanços importantes em matéria de direitos humanos nos últimos anos, como a ratificação do PIDCP5, que reforça a proibição de condição similar à escravidão ou à servidão; a proteção à criança, estabelecida pelo ECA6; as leis de 2003 e de 2016 que modernizam o Código Penal, estabelecendo penas às tipologias escravidão e tráfico de pessoas7; o fortalecimento do Ministério Público do Trabalho (MPT); a ampliação dos quadros de Auditor Fiscal do Trabalho (AFTs); e até um Projeto de Lei (com tramitação ainda em curso) para expropriar dono ou possuidor de imóvel rural onde for constatada grave violação de direitos humanos8. Unidos aos compromissos nacionais por estabilidade climática, desenvolvimento com governança territorial e redução de desigualdades, estes avanços levam o Brasil a alinhar-se à abordagem holística pretendida pelo regulamento europeu.
É evidente que, por questões de jurisdição, as consequências imediatas da aplicação da norma recaem diretamente sobre as empresas europeias. No entanto, como o que importa é a integridade de toda a cadeia de suprimentos de produtos circulantes no continente europeu, o impacto da aplicação da norma alcança indiretamente fornecedores brasileiros. Por isso, as diretrizes para aplicação de penalidades estabelecidas lato sensu pelo regulamento europeu, e que mais tarde serão detalhadas por cada país membro do bloco, devem “moldar” os indicadores de due diligence a serem considerados nas relações comerciais.
4 Do inglês, “diligência devida”, conjunto de procedimentos de supervisão da execução de um compromisso previamente estabelecido. Nesse caso, o de que todo o ciclo de produção esteja em conformidade com o novo regulamento europeu.
5 Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, ratificado e internalizado no ordenamento jurídico brasileiro em 1992.
6 Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Federal nº. 8.069/1990.
7 Leis Federais nºs. 10.803/2003 e 13.344/2016, respectivamente.
8 Após trânsito em julgado, respeitando as garantias constitucionais de processo.
Desafios ao Brasil
O EUDR e os sistemas de due diligence por ele motivados trazem ao centro do comércio exterior, também, uma questão reputacional importante para os exportadores brasileiros. Com frequência, o setor produtivo argumenta haver crescente dificuldade para que grandes cooperativas do Sul e Sudeste do país superem a desconfiança de que o Brasil é um dos campeões globais de desmatamento, ainda que a maior parte ocorra na Amazônia e no Cerrado, ao Norte e a Centro-Oeste. Como nossa realidade nacional é de diferentes “brasis”, com distintos desafios e peculiaridades, a produção nacional acaba sofrendo como um todo questões de confiabilidade, já que os mercados internacionais não distinguem as regiões brasileiras. De certo modo, partindo da premissa de que o compromisso brasileiro de desmatamento zero até 2030 é um só, pode-se considerar que há um aspecto positivo nessa não-diferenciação europeia em relação às regiões brasileiras, pois força “o trigo” do agronegócio que trabalha corretamente a combater “o joio” de quem preferiu a via do risco e do descumprimento reiterado das normas ambientais brasileiras.
Por causa disso, em uma estratégia de defesa que mais revela fragilidades do que persuade o bloco europeu, algumas entidades brasileiras vêm questionando partes do EUDR e solicitando ajustes no regulamento. Um desses pedidos é para distinguir a relação comercial com base num recorte por estados subnacionais, em vez de considerar o país inteiro. É pouco provável que esse pedido seja deferido pelo bloco porque, caso fosse, a própria União Europeia estaria colaborando para o enfraquecimento da unicidade da ambição climática dos países, o que poderia fazer com que um país “deixasse para trás” pedaços de si considerados problemáticos, isto é, estados subnacionais cujo enfrentamento do desmatamento e da degradação florestal sejam árduos. A longo prazo, isso seria antieconômico ao Brasil, acentuaria desigualdades regionais para as quais a própria Constituição Federal determina incessante combate9 e deporia contra a Contribuição Nacionalmente Determinada (NDC) do Brasil no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (UNFCCC). Ademais, o texto legal da EUDR apresenta 86 “considerandos”, indicando a forte fundamentação do bloco para não retroceder na regulamentação.
Em se tratando de Amazônia, um dos desafios brasileiros no campo da transformação ecológica – e, por consequência, da política climática nacional – reside no fato de que os estados com maiores taxas de desmatamento são justamente aqueles com produção agropecuária mais pujante e que, para além disso, têm seu PIB10 fortemente atrelado à exportação. Pará, Mato Grosso, Rondônia e Amazonas lideram a lista, o que acende o alerta não apenas regional, já que importam para uma balança comercial positiva para o Brasil. O mesmo ocorre também com o Cerrado, cujo desmatamento recrudesce e tem, em estados onde ocorre, alguns dos campeões nacionais de produção de commodities.
No escopo da fase inicial de implementação do EUDR, nem todas as commodities estão incluídas. O milho, por exemplo, é uma delas. No entanto, isso não significa que produtores dessas áreas não devam investir antecipadamente em integridade e transparência, posto que o regulamento europeu determina ampliação gradual de seu próprio escopo, com vistas a fortalecer a confiabilidade do consumo e a efetividade da norma.
Um aspecto controverso do EUDR é que, ao fixar diretrizes básicas sobre um tema que engloba múltiplas peculiaridades, estimula a livre iniciativa para forçar que exportadores e importadores alcancem, juntos, padrões de integridade mínimos para cumprimento da norma. Ou seja, ao passo em que não “mastiga” todo o mapa do caminho, a norma faz com que os próprios agentes de mercado sejam protagonistas na tarefa de fixar o detalhamento necessário à produção sustentável. Em nossa análise, há mais prós do que contras nesse formato: entre os prós estão o estímulo constante ao diálogo por parte do próprio mercado, que per se estimula a criação de standards e a adoção de mecanismos de melhoria contínua, bem como o enfraquecimento da tese de que a norma seria excessivamente política e que o governo regional11 estaria centralizando as definições sobre o que seria melhor para o mercado. Até mesmo o “contra” mais protestado – o de que o EUDR não provê clareza suficiente a importadores e exportadores – tem seu lado positivo, já que estimula um laissez-faire das partes para que construam padrões que se mostrem efetivos e confiáveis, segundo suas particularidades.
Diante de um sarrafo considerado elevado em exigências, entidades representativas como a CNA12, e até setores de governo, como o MDIC13, têm sido reativos ao EUDR de diferentes maneiras, que incluem: investir na narrativa de que o EUDR seria um instrumento de protecionismo verde14; negociar a dilatação do período de transição até a entrada em vigor da norma; propor a revisão dos termos da norma, e até mesmo denunciar países do bloco europeu na Organização Mundial do Comércio (OMC), sob a alegação de prática anticompetitiva. Um dos objetivos por trás dessas reações é evitar o incremento de custos em função da adequação aos termos do EUDR, o que encareceria o processo produtivo brasileiro, minando a competitividade do país no mercado europeu. No entanto, é recomendável que governo e exportadores trabalhem com a hipótese de que nenhuma das reações brasileiras deverá surtir os efeitos desejados. Isso porque, com ainda mais intensidade do que recentemente se verificou no Brasil, a população europeia considera a questão climática como central em sua vida15, o que elevaria a variável econômica de disposição a pagar (DAP), algo positivamente relevante para a competitividade dos gêneros de exportação brasileiros.
9 Em seu artigo 3º, inciso III: “constitui objetivo fundamental da República (…) reduzir as desigualdades sociais e regionais”.
10 Produto Interno Bruto.
11 Nesse caso, na figura do Parlamento Europeu.
12 Confederação Nacional da Agricultura e da Pecuária do Brasil, que emitiu posicionamento recente sobre o assunto.
13 Que também emitiu sinal sobre o assunto.
14 Termo que sugere que determinadas iniciativas tenham por objetivo proteger a produção interna, em detrimento da abertura de mercado para concorrência global, enquanto utilizam como pretexto questões de sustentabilidade.
15 Pesquisa encomendada pelo Parlamento Europeu em 2022 revelou que 49% dos europeus consideram que as alterações climáticas são o principal desafio global para o futuro da EU; Nove em cada 10 jovens europeus consideram que a solução das alterações climáticas pode melhorar a sua própria saúde e o seu próprio bem-estar (91% da faixa de 15 a 24 anos) e 87% de todos os entrevistados também partilham este sentimento.
Degradação Florestal
O EUDR destaca que a definição de “degradação florestal” deverá basear-se em conceitos acordados em nível internacional e assegurar que as obrigações associadas possam ser facilmente cumpridas pelos operadores e pelas autoridades competentes. Destaca, ainda, que essas obrigações deverão ser mensuráveis e verificáveis do ponto de vista operacional, bem como claras e inequívocas, a fim de garantir segurança jurídica. O regulamento também determina que o processo de verificação seja calibrado nos dados científicos mais recentes disponíveis e à luz de premissas reconhecidas em fóruns e organismos internacionais.
O rigor verificado na norma é fundamentado nos compromissos europeus em cortar 90% das emissões de GEE europeias16 até 2040, atingir a neutralidade climática até 2050 e “executar um planejamento de longo prazo, essencial para moldar uma sociedade próspera, competitiva e justa, minimizando os riscos para ativos irrecuperáveis”17.
Respeitando a dinâmica científica, o EUDR estabelece que o conceito de degradação florestal poderá ser periodicamente revisitado, de modo a avaliar se ele deve ser alargado para “abranger um leque mais vasto de causas de degradação florestal e de proteção a ecossistemas florestais a nível mundial”. Esta medida é considerada relevante, tendo em conta os progressos realizados nos debates internacionais sobre a matéria, nos quais colaboram centenas de pesquisadores brasileiros.
Recomendações
Considerando os termos do EUDR vis-à-vis a atual conjuntura brasileira, é essencial que:
| 1 | O Legislativo brasileiro arquive, com urgência, Projetos de Lei que impliquem enfraquecimento da legislação ambiental nacional e se encontrem em tramitação no Congresso e nas Assembleias Legislativas estaduais; |
| 2 | O governo brasileiro considere a oportunidade de acelerar a entrada do Brasil na OCDE, beneficiando-se da determinação interna da organização em auxiliar permanente e indistintamente todos os países-membros a implementarem boas práticas em temas relevantes para o desenvolvimento econômico, como produção e consumo sustentáveis, competitividade, governanças pública e privada e combate à corrupção. Para a OCDE, atualmente o Brasil é tão somente um observador/convidado; |
| 3 | O setor empresarial amplie a rede de cooperação técnica e científica com instituições de pesquisa e desenvolvimento (P&D) com expertise em assuntos ligados aos temas rastreabilidade, sustentabilidade, eficiência produtiva e ciência de dados. O Brasil tem vantagens comparativas que podem levar a um ganho de mercado, em vez de retração; |
| 4 | O governo, o parlamento, o setor empresarial e a sociedade envidem esforços para acelerar a implementação do Plano de Transformação Ecológica (PTE), por seu potencial de elevar o Brasil a superior patamar nos debates internacionais sobre desenvolvimento resiliente ao clima; |
| 5 | O governo e o setor empresarial invistam em transparência pública ativa de políticas ligadas à demonstração de integridade da produção nacional; |
| 6 | O governo e o setor empresarial associem os objetivos dos Planos Setoriais de Mitigação e de Adaptação à Mudança do Clima aos relatórios governamentais e empresariais apresentados nas esferas de comércio exterior e de due diligence firmados com importadores europeus, de modo a realçar o compromisso dos setores público e privado com a redução de emissões nacionais e a boa gestão de riscos dos negócios; |
| 7 | O setor empresarial antecipe os investimentos em integridade e transparência para os gêneros de exportação que ainda não fazem parte do escopo do EUDR, como proteína de aves e milho, de forma a preparar o setor empresarial para a inevitável realidade de rastreamento “da fazenda ao prato18”. |
16 Em comparação aos níveis do ano de 1990.
17 Trecho de comunicado oficial da Comissão Europeia, de fevereiro de 2024, que informa sobre o mapa-do-caminho europeu para ampliar a ambição climática do bloco.
18 Da expressão utilizada em linguagem de comércio exterior, “from farm to fork”.
E se o EUDR fosse encarado como oportunidade “para dentro” e “para fora”?
Um ditado brasileiro diz que “quando não se vai pelo amor, se vai pela dor”. É mais ou menos o que ilustraria a situação de parte do agronegócio brasileiro, que com a iminência do EUDR, agora se vê ameaçada a perder mercado em função de regulações para as quais não houve preparação antecipada. Certas normas, a exemplo do Código Florestal, de 2012, e de uma série de atos infralegais, como as resoluções do Conama, já poderiam ter sido utilizadas para preparar o setor agropecuário ao momento que agora chegou. Além disso, a capacidade de influência das normas europeias – onde se encontram o nascedouro e a maior parte dos membros da OCDE – provavelmente fará com que elementos do EUDR sejam, integral ou parcialmente, adotados por outros mercados, levando a um “cerco” em nome da integridade da produção global. Diferentemente do Brasil, a UE não é conhecida por ter normas que “não pegam”. A norma vai pegar.
É evidente que o EUDR levanta controvérsias porque, entre outras limitações, a norma não é capaz de prover clareza sobre como exportadores e importadores devem tratar peculiaridades e superar limitações que minimizem riscos, o que tende a gerar insegurança jurídica nas relações comerciais. Além disso, o contexto de crescentes protestos do agronegócio europeu faz com que parte dos segmentos privado e governamental, no Brasil, levantem suspeitas sobre o EUDR ser um instrumento de protecionismo verde. Sendo ou não sendo, fato é que, com a emergência climática dando sinais cada vez mais contundentes de que vivemos uma nova realidade, não surpreende que a produção e o comércio globais estejam se movimentando nos últimos anos para se adequar a essa realidade, “escolhendo” aperfeiçoar práticas e padrões de sustentabilidade. Companhias que se anteciparam a essa transformação, em direção a um melhor controle de integridade de elos da cadeia produtiva, terão menos problemas a partir de dezembro de 2024, quando o EUDR entrar em vigor.
Apesar de ainda estar em marcha para controlar o desmatamento e a degradação florestal em seus diferentes biomas, o Brasil tem amplas condições de utilizar o EUDR para se distinguir positivamente em relação aos demais países competidores pelo mercado europeu. Há fatores que se combinam para tal: décadas de ciência e tecnologia aplicadas, em que Embrapa e ESALQ são alguns dos expoentes; boas e duradouras políticas públicas, como o Cadastro Ambiental Rural (CAR) e os Planos de Prevenção e Controle do Desmatamento (PPCDs), e outras por engrenar, como o Plano ABC+; além de um vasto território de áreas abertas com lastro para ampliação de produtividade. Todos esses fatores, reunidos, fornecem ao país a chance de ampliar seu share no mercado europeu, em vez de reduzi-lo, o que contrapõe a lógica de setores mais reativos.
As vantagens comparativas do Brasil também servem para que o país aproveite uma oportunidade “para dentro”: acelerar a implementação de políticas públicas centrais na estratégia de desenvolvimento nacional a partir da transformação ecológica. Políticas e planos nacionais ligados a temas como controle do desmatamento, infraestrutura e logística, neoindustrialização, transição energética, bioeconomia, minerais estratégicos, taxonomia sustentável, regime tributário diferenciado, subsídios verdes e compartilhamento interfederativo de competências têm ainda mais motivos para serem priorizadas por governo, sociedade e empresariado.
